Observación general Nº 18: El derecho al trabajo
Aprobada el 24 de noviembre de 2005
Artículo 6 del Pacto Internacional de Derecho Económicos, Sociales y Culturales
I. INTRODUCCIÓN Y PREMISAS BÁSICAS
1. El derecho al trabajo es un derecho fundamental, reconocido en diversos instrumentos de
derecho internacional. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, a
través de su artículo 6, trata este derecho más extensamente que cualquier otro instrumento.
El derecho al trabajo es esencial para la realización de otros derechos humanos y constituye una
parte inseparable e inherente de la dignidad humana. Toda persona tiene el derecho a trabajar
para poder vivir con dignidad. El derecho al trabajo sirve, al mismo tiempo, a la supervivencia
del individuo y de su familia y contribuye también, en tanto que el trabajo es libremente
escogido o aceptado, a su plena realización y a su reconocimiento en el seno de la comunidad1.
2. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales proclama el derecho
al trabajo en un sentido general en su artículo 6 y desarrolla explícitamente la dimensión
individual del derecho al trabajo mediante el reconocimiento, en el artículo 7, del derecho de
toda persona a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias, en especial la seguridad de las
condiciones de trabajo. La dimensión colectiva del derecho al trabajo se aborda en el artículo 8,
que estipula el derecho a fundar sindicatos y a afiliarse al sindicato de su elección, así como el
derecho de los sindicatos a funcionar libremente. Cuando se redactó el artículo 6 del Pacto, la
Comisión de Derechos Humanos afirmó la necesidad de reconocer el derecho al trabajo en
sentido lato estipulando obligaciones jurídicas precisas y no un simple principio de alcance
filosófico2. El artículo 6 define el derecho al trabajo de manera general y no exhaustiva. En el
párrafo 1 del artículo 6, los Estados Partes reconocen "el derecho a trabajar, que comprende el
derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente
escogido o aceptado, y tomarán medidas adecuadas para garantizar este derecho". En el párrafo 2,
los Estados Partes reconocen que "para lograr la plena efectividad de este derecho", habrán de
adoptar medidas entre las que deberán figurar "la orientación y formación técnicoprofesional, la
preparación de programas, normas y técnicas encaminadas a conseguir un desarrollo económico,
social y cultural constante y la ocupación plena y productiva, en condiciones que garanticen las
libertades políticas y económicas fundamentales de la persona humana".
3. En estos objetivos se reflejan los propósitos y principios fundamentales de las
Naciones Unidas, tal como se definen en el párrafo 3 del Artículo 1 de la Carta de la
Organización. Tales objetivos se recogen también en lo esencial en el párrafo 1 del artículo 23
de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Desde la aprobación del Pacto por la
Asamblea General en 1966, diversos instrumentos internacionales y regionales de derechos
humanos han reconocido el derecho al trabajo. A nivel internacional, el derecho al trabajo figura
en el apartado a) del párrafo 3 del artículo 8 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos; en el inciso i) del párrafo e) del artículo 5 de la Convención Internacional sobre la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; en el apartado a) del párrafo 1 del
1 Véase el preámbulo del Convenio Nº 168 de la OIT, de 1988: "... la importancia del trabajo y
del empleo productivo en toda la sociedad, en razón no sólo de los recursos que crean para la
comunidad, sino también de los ingresos que proporcionan a los trabajadores, del papel social
que les confieren y del sentimiento de satisfacción personal que les infunden".
2 Comisión de Derechos Humanos, 11º período de sesiones, tema 31 del programa,
A/3525 (1957).
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artículo 11 de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra
la mujer; en el artículo 32 de la Convención sobre los Derechos del Niño; y en los
artículos 11, 25, 26, 40, 52 y 54 de la Convención Internacional sobre la protección de los
derechos de todos los trabajadores migratorios y sus familiares. Diversos instrumentos
regionales reconocen el derecho al trabajo en su dimensión general, entre ellos la Carta Social
Europea de 1961 y la Carta Social Europea Revisada de 1996 (parte II, art. 1), la Carta Africana
de Derechos Humanos y de los Pueblos (art. 15) y el Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales,
de 1988 (art. 6), y reafirman el principio de que el respeto al derecho al trabajo impone a los
Estados Partes la obligación de adoptar medidas dirigidas al logro del pleno empleo. De forma
similar, el derecho al trabajo ha sido proclamado por la Asamblea General de las
Naciones Unidas en la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social, aprobada
mediante la resolución 2542 (XXIV), de 11 de diciembre de 1969 (art. 6).
4. El derecho al trabajo, amparado en el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, afirma la obligación de los Estados Partes de garantizar a las personas su
derecho al trabajo libremente elegido o aceptado, en particular el derecho a no ser privado de
trabajo de forma injusta. Esta definición subraya el hecho de que el respeto a la persona y su
dignidad se expresa a través de la libertad del individuo para elegir un trabajo, haciendo hincapié
al tiempo en la importancia del trabajo para el desarrollo personal, así como para la integración
social y económica. El Convenio Nº 122 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre la
política del empleo (1964) habla de "empleo pleno, productivo y libremente elegido", vinculando
la obligación de los Estados Partes en lo relativo a crear las condiciones de pleno empleo con la
obligación de velar por la eliminación del trabajo forzado. Ahora bien, para millones de seres
humanos de todo el mundo, el disfrute pleno del derecho a un trabajo libremente escogido o
aceptado sigue siendo un objetivo lejano. El Comité reconoce la existencia de obstáculos
estructurales y de otra naturaleza resultantes de factores internacionales y otros factores ajenos a
la voluntad de los Estados que obstaculizan la plena aplicación del artículo 6 en gran número de
Estados Partes.
5. Inspirada por el deseo de ayudar a los Estados Partes a aplicar el Pacto y a cumplir con sus
obligaciones en materia de elaboración de informes, la presente Observación general trata del
contenido normativo del artículo 6 (sec. II), las obligaciones de los Estados Partes (sec. III), los
incumplimientos (sec. IV), y la aplicación en el plano nacional (sec. V), mientras que las
obligaciones de los actores que no sean Estados Partes son tema de la sección VI.
La Observación general se funda en la experiencia adquirida por el Comité tras largos años
dedicados al examen de los informes de los Estados Partes.
II. CONTENIDO NORMATIVO DEL DERECHO AL TRABAJO
6. El derecho al trabajo es un derecho individual que pertenece a cada persona, y es a la vez
un derecho colectivo. Engloba todo tipo de trabajos, ya sean autónomos o trabajos dependientes
sujetos a un salario. El derecho al trabajo no debe entenderse como un derecho absoluto e
incondicional a obtener empleo. El párrafo 1 del artículo 6 contiene una definición del derecho
al trabajo y el párrafo 2 cita, a título de ilustración y con carácter no exhaustivo, ejemplos de las
obligaciones que incumben a los Estados Partes. Ello incluye el derecho de todo ser humano a
decidir libremente aceptar o elegir trabajo. También supone no ser obligado de alguna manera a
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ejercer o efectuar un trabajo y el derecho de acceso a un sistema de protección que garantice a
cada trabajador su acceso a empleo. Además implica el derecho a no ser privado injustamente de
empleo.
7. El trabajo, según reza el artículo 6 del Pacto, debe ser un trabajo digno. Éste es el trabajo
que respeta los derechos fundamentales de la persona humana, así como los derechos de los
trabajadores en lo relativo a condiciones de seguridad laboral y remuneración. También ofrece
una renta que permite a los trabajadores vivir y asegurar la vida de sus familias, tal como se
subraya en el artículo 7 del Pacto. Estos derechos fundamentales también incluyen el respecto a
la integridad física y mental del trabajador en el ejercicio de su empleo.
8. Los artículos 6, 7 y 8 del Pacto son interdependientes. La calificación de un trabajo como
digno presupone que respeta los derechos fundamentales del trabajador. Aunque los artículos 7
y 8 están estrechamente vinculados al artículo 6, serán abordados en observaciones generales
independientes. Por lo tanto, se hará referencia a los artículos 7 y 8 solamente cuando la
indivisibilidad de estos derechos así lo requiera.
9. La Organización Internacional del Trabajo define el trabajo forzoso como "todo trabajo o
servicio exigido a un individuo bajo la amenaza de una pena cualquiera y para el cual dicho
individuo no se ofrece voluntariamente"3. El Comité reafirma la necesidad de que los Estados
Partes procedan a abolir, condenar y luchar contra todas las formas de trabajo forzado, como
preceptúan la Declaración Universal de Derechos Humanos en su artículo 4 y el artículo 5 de la
Convención sobre la Esclavitud, así como el artículo 8 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos.
10. La alta tasa de desempleo y la falta de seguridad en el empleo son causas que llevan a los
trabajadores a buscar empleo en el sector no estructurado de la economía. Los Estados Partes
deben adoptar las medidas necesarias, tanto legislativas como de otro tipo, para reducir en la
mayor medida posible el número de trabajadores en la economía sumergida, trabajadores que, a
resultas de esa situación, carecen de protección. Estas medidas obligarán a los empleadores a
respetar la legislación laboral y a declarar a sus empleados, permitiendo así a estos últimos
disfrutar de todos los derechos de los trabajadores, en particular los consagrados en los
artículos 6, 7 y 8 del Pacto. Estas medidas deben reflejar el hecho de que las personas que viven
en una economía sumergida lo hacen en su mayor parte debido a la necesidad de sobrevivir,
antes que como una opción personal. Además, el trabajo doméstico y agrícola debe ser
debidamente regulado mediante legislación nacional, de forma que los trabajadores domésticos y
agrícolas disfruten del mismo nivel de protección que otros trabajadores.
11. El Convenio Nº 158 de la OIT, sobre la terminación de la relación de trabajo (1982)
establece la legalidad del despido en su artículo 4 e impone, en particular, la necesidad de ofrecer
motivos válidos para el despido así como el derecho a recursos jurídicos y de otro tipo en caso de
despido improcedente.
3 Convenio de la OIT sobre trabajo forzoso (Nº 29), 1930, párrafo 1 del artículo 2; véase también
el párrafo 2 del Convenio Nº 105 de la OIT relativo a la abolición del trabajo forzoso, de 1957.
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12. El ejercicio laboral en todas sus formas y a todos los niveles supone la existencia de los
siguientes elementos interdependientes y esenciales, cuya aplicación dependerá de las
condiciones existentes en cada Estado Parte:
a) Disponibilidad. Los Estados Partes deben contar con servicios especializados que
tengan por función ayudar y apoyar a los individuos para permitirles identificar el
empleo disponible y acceder a él.
b) Accesibilidad. El mercado del trabajo debe poder ser accesible a toda persona que
esté bajo la jurisdicción de los Estados Partes4. La accesibilidad reviste tres
dimensiones:
i) En virtud del párrafo 2 del artículo 2, así como del artículo 3, el Pacto
proscribe toda discriminación en el acceso al empleo y en la conservación del
mismo por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de
otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento,
discapacidad física o mental, estado de salud (incluso en caso de infección por
el VIH/SIDA), orientación sexual, estado civil, político, social o de otra
naturaleza, con la intención, o que tenga por efecto, oponerse al ejercicio del
derecho al trabajo en pie de igualdad, o hacerlo imposible. Según el artículo 2
del Convenio Nº 111 de la OIT, los Estados Partes deben "formular y llevar a
cabo una política nacional que promueva, por métodos adecuados a las
condiciones y a la práctica nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato
en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier
discriminación a este respecto". Son muchas las medidas, como la mayoría de
las estrategias y los programas destinados a eliminar la discriminación en
cuanto al empleo, según se señala en el párrafo 18 de la Observación general
Nº 14 (2000), sobre el derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud,
que se pueden aplicar con consecuencias financieras mínimas mediante la
promulgación, modificación o revocación de leyes o a la difusión de
información. El Comité recuerda que, aun en tiempo de limitaciones graves de
recursos, se debe proteger a las personas y grupos desfavorecidos y marginados
mediante la adopción de programas específicos de relativo bajo costo5.
ii) La accesibilidad física constituye una de las dimensiones de la accesibilidad al
trabajo, como se puntualiza en el párrafo 22 de la Observación general Nº 5
sobre las personas con discapacidad.
4 Sólo algunos de estos temas figuran en el párrafo 2 del artículo 2 y en el artículo 3 del Pacto.
El resto han sido inferidos de la práctica del Comité o de la legislación o la práctica judicial en
un número creciente de Estados.
5 Véase el párrafo 12 de la Observación general Nº 3, sobre la índole de las obligaciones de los
Estados Partes.
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iii) La accesibilidad comprende el derecho de procurar, obtener y difundir
información sobre los medios para obtener acceso al empleo mediante el
establecimiento de redes de información sobre el mercado del trabajo en los
planos local, regional, nacional e internacional;
c) Aceptabilidad y calidad. La protección del derecho al trabajo presenta varias
dimensiones, especialmente el derecho del trabajador a condiciones justas y
favorables de trabajo, en particular a condiciones laborales seguras, el derecho a
constituir sindicatos y el derecho a elegir y aceptar libremente empleo.
Temas específicos de alcance general
Las mujeres y el derecho al trabajo
13. El artículo 3 del Pacto establece que los Estados Partes se comprometen a "asegurar a los
hombres y a las mujeres igual título a gozar de todos los derechos económicos, sociales y
culturales". El Comité subraya la necesidad de contar con un sistema global de protección para
luchar contra la discriminación de género y garantizar igualdad de oportunidades y de trato entre
hombres y mujeres en relación con su derecho al trabajo, asegurando igual salario por trabajo de
igual valor6. En particular, los embarazos no deben constituir un obstáculo para el empleo ni una
justificación para la pérdida del mismo. Finalmente, hay que resaltar la vinculación existente
entre el hecho de que las mujeres tengan menos acceso a la educación que los hombres y ciertas
culturas tradicionales que menoscaban las oportunidades de empleo y de adelanto de la mujer.
Los jóvenes y el derecho al trabajo
14. El acceso a un primer trabajo constituye una ocasión para obtener autonomía y, en muchos
casos, escapar de la pobreza. Las personas jóvenes, especialmente las mujeres jóvenes, tienen en
general grandes dificultades para encontrar un primer empleo. Deben adoptarse y aplicarse
políticas nacionales relativas a la educación y formación profesional adecuadas, para promover y
apoyar el acceso a oportunidades de empleo de personas jóvenes, en particular mujeres jóvenes.
El trabajo infantil y el derecho al trabajo
15. La protección del niño se contempla en el artículo 10 del Pacto. El Comité recuerda su
Observación general Nº 14 y, en particular, los párrafos 22 y 23 relativos al derecho del niño a la
salud, y subraya la necesidad de protegerlo frente a todas las formas de trabajo que puedan
perjudicar su desarrollo o su salud física o mental. El Comité reafirma la necesidad de proteger
al niño de la explotación económica, para permitirle aspirar a su pleno desarrollo y adquirir
formación técnica y profesional, según se indica en el párrafo 2 del artículo 6. El Comité
recuerda también su Observación general Nº 13 (1999), en particular la definición de enseñanza
técnica y profesional (párrs. 15 y 16), que debe concebirse como parte de la enseñanza general.
Diversos instrumentos internacionales de derechos humanos aprobados después del Pacto
6 Véase la Observación general Nº 16 (2005) sobre el artículo 3: la igualdad de derechos del
hombre y la mujer al disfrute de todos los derechos económicos, sociales y culturales, párrs. 23
a 25.
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Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, como la Convención sobre los
Derechos del Niño, reconocen expresamente la necesidad de proteger a los niños y los jóvenes
frente a toda forma de explotación económica o trabajo forzoso7.
Las personas mayores y el derecho al trabajo
16. El Comité recuerda su Observación general Nº 6 (1995) sobre los derechos económicos,
sociales y culturales de las personas mayores, y en especial la necesidad de adoptar medidas para
evitar toda discriminación fundada en la edad en materia de empleo y ocupación8.
Las personas con discapacidad y el derecho al trabajo
17. El Comité recuerda el principio de no discriminación en el acceso al trabajo de las
personas discapacitadas, enunciado en su Observación general Nº 5 (1944) sobre las personas
con discapacidad. "El derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida
mediante un trabajo libremente escogido o aceptado no se realiza cuando la única posibilidad
verdadera ofrecida a las personas con discapacidad es trabajar en un entorno llamado "protegido"
y en condiciones inferiores a las normas"9. Los Estados Partes deben adoptar medidas que
permitan a las personas discapacitadas obtener y conservar un empleo adecuado y progresar
profesionalmente en su esfera laboral, y por lo tanto, facilitar su inserción o reinserción en la
sociedad10.
Los trabajadores migratorios y el derecho al trabajo
18. El principio de la no discriminación, según figura consagrado en el párrafo 2 del artículo 2
del Pacto, y en el artículo 7 de la Convención Internacional sobre la protección de los derechos
de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, debe aplicarse en relación con las
oportunidades de empleo de trabajadores migratorios y sus familias. A este respecto, el Comité
subraya la necesidad de que se diseñen planes de acción nacionales para respetar y promover
dichos principios mediante medidas adecuadas, tanto legislativas como de otro tipo.
7 Véase la Convención sobre los Derechos del Niño, 1989, párrafo 1 del artículo 32, que aparece
reflejado en el segundo párrafo del preámbulo del Protocolo Facultativo de la Convención sobre
los Derechos del Niño sobre la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en
la pornografía. Véase también el párrafo 1 del artículo 3 del Protocolo sobre trabajo forzado.
8 Véase la Observación general Nº 6 (1995) sobre los derechos económicos, sociales y culturales
de las personas mayores, párrafo 22 (y párrafo 24 sobre la jubilación).
9 Véase la Observación general Nº 5 (1994) relativa a las personas con discapacidad, en
particular otras referencias en los párrafos 20 a 24.
10 Véase el Convenio No. 159 de la OIT, sobre la readaptación profesional y el empleo (personas
con discapacidad), de 1983. Véase el párrafo 2 del artículo 1 sobre acceso al empleo. Véanse
también las Normas uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con
discapacidad, proclamadas por la Asamblea General en su resolución 48/96, de 20 de diciembre
de 1993.
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III. OBLIGACIONES DE LOS ESTADOS PARTES
Obligaciones jurídicas de carácter general
19. La principal obligación de los Estados Partes es velar por la realización progresiva del
ejercicio del derecho al trabajo. Los Estados Partes deben por lo tanto adoptar, tan rápidamente
como sea posible, medidas dirigidas a lograr el pleno empleo. Si bien el Pacto establece la
aplicación progresiva de los derechos en él anunciados y reconoce los obstáculos que representan
los limitados recursos disponibles, también impone a los Estados Partes diversas obligaciones de
efecto inmediato11. Los Estados Partes tienen obligaciones inmediatas en relación con el
derecho al trabajo, como la obligación de "garantizar" que ese derecho sea ejercido "sin
discriminación alguna" (párrafo 2 del artículo 2) y la de "adoptar medidas" (párrafo 1 del
artículo 2) en aras de la plena realización del artículo 612. Dichas medidas deben ser deliberadas,
concretas e ir dirigidas hacia la plena realización del derecho al trabajo.
20. El hecho de que la realización del derecho al trabajo sea progresiva y tenga lugar a lo largo
del tiempo no debía ser interpretado como que priva a las obligaciones de los Estados Partes de
todo contenido significativo13. Significa que los Estados Partes tienen la obligación concreta y
constante de "avanzar lo más expedita y eficazmente posible" hacia la plena aplicación del
artículo 6.
21. Al igual que en el caso de los demás derechos enunciados en el Pacto, no deben adoptarse
en principio medidas regresivas en relación con el derecho al trabajo. Si deben adoptarse
deliberadamente cualesquiera medidas regresivas, corresponde a los Estados Partes en cuestión
demostrar que lo han hecho tras considerar todas las alternativas y que están plenamente
justificadas, habida cuenta de la totalidad de los derechos enunciados en el Pacto y en el contexto
del pleno uso de los máximos recursos disponibles por los Estados Partes14.
22. Al igual que todos los derechos humanos, el derecho al trabajo impone tres tipos o niveles
de obligaciones a los Estados Partes: las obligaciones de respetar, proteger y aplicar.
La obligación de respetar el derecho al trabajo exige que los Estados Partes se abstengan de
interferir directa o indirectamente en el disfrute de ese derecho. La obligación de proteger exige
que los Estados Partes adopten medidas que impidan a terceros interferir en el disfrute del
derecho al trabajo. La obligación de aplicar incluye las obligaciones de proporcionar, facilitar y
promover ese derecho. Implica que los Estados Partes deben adoptar medidas legislativas,
administrativas, presupuestarias, judiciales y de otro tipo adecuadas para velar por su plena
realización.
11 Véase la Observación general Nº 3 (390) sobre la índole de las obligaciones de los Estados
Partes, párr. 1.
12 Ibíd., párr. 2.
13 Ibid., párr. 9.
14 Ibíd., párr. 9.
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Obligaciones jurídicas específicas
23. Los Estados Partes tienen la obligación de respetar el derecho al trabajo mediante, entre
otras cosas, la prohibición del trabajo forzoso u obligatorio, y absteniéndose de denegar o limitar
el acceso igualitario a trabajo digno a todas las personas, especialmente a las personas y grupos
desfavorecidos y marginados, en particular presos o detenidos15, miembros de minorías y
trabajadores migratorios. En particular, los Estados Partes tienen la obligación de respetar el
derecho de las mujeres y los jóvenes a acceder a un trabajo digno y, por tanto, de adoptar
medidas para combatir la discriminación y promover la igualdad de acceso y de oportunidades.
24. En lo que respecta a las obligaciones de los Estados Partes en relación con el trabajo
infantil, según figuran en el artículo 10 del Pacto, los Estados Partes deben adoptar medidas
efectivas, en particular medidas legislativas, para prohibir el trabajo de niños menores
de 16 años. Además, deben prohibir toda forma de explotación económica y de trabajo forzoso
de niños16. Los Estados Partes deben adoptar medidas efectivas para velar por que la prohibición
del trabajo infantil sea plenamente respetada17.
25. Las obligaciones de proteger el derecho al trabajo incluyen, entre otras, los deberes de los
Estados Partes de aprobar la legislación o de adoptar otras medidas que garanticen el igual
acceso al trabajo y a capacitación y garantizar que las medidas de privatización no socavan los
derechos de los trabajadores. Las medidas específicas para aumentar la flexibilidad de los
mercados laborales no deben restar estabilidad al empleo o reducir la protección social del
trabajador. La obligación de proteger el derecho al trabajo incluye la responsabilidad de los
Estados Partes de prohibir el trabajo forzoso u obligatorio por parte de agentes no estatales.
26. Los Estados Partes están obligados a aplicar (proporcionar) el derecho al trabajo cuando
las personas o grupos no pueden, por razones que escapan a su control, realizar ese derecho ellos
mismos por los medios de que disponen. Esta obligación incluye, entre otras cosas, la obligación
de reconocer el derecho al trabajo en los sistemas jurídicos nacionales, y de adoptar una política
nacional sobre el derecho al trabajo, así como un plan detallado para su aplicación. El derecho al
trabajo exige la formulación y aplicación por los Estados Partes de una política en materia de
empleo con miras a "estimular el crecimiento y el desarrollo económicos, elevar el nivel de vida,
satisfacer las necesidades de mano de obra y resolver el problema del desempleo y el
subempleo"18. Es en este contexto en el que los Estados Partes deben adoptar medidas efectivas
para aumentar los recursos asignados a la reducción de la tasa de desempleo, en particular entre
15 Si se ofrece con carácter voluntario. Sobre la cuestión del trabajo de presos, véanse también
las Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos y el artículo 2 del Convenio Nº 29 de
la OIT relativo al trabajo forzoso u obligatorio.
16 Véase la Convención sobre los Derechos del Niño, párrafo 1 del artículo 31.
17 Véase el Convenio de la OIT sobre las peores formas de trabajo infantil, párrafo 7 del
artículo 2, y la Observación general del Comité Nº 13 sobre el derecho a la educación.
18 Véase el Convenio Nº 122 de la OIT sobre la política del empleo, 1964, párrafo 1 del
artículo 1.
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las mujeres, las personas desfavorecidas y los marginados. El Comité hace hincapié en la
necesidad de establecer un mecanismo de indemnización en caso de pérdida del empleo, así
como la obligación de adoptar medidas apropiadas para la creación de servicios de empleo
(públicos o privados) en los planos nacional y local19. Además, la obligación de aplicar
(proporcionar) el derecho al trabajo incluye la aplicación por los Estados Partes de planes para
luchar contra el desempleo20.
27. La obligación de aplicar (facilitar) el derecho al trabajo exige a los Estados Partes que,
entre otras cosas, adopten medidas positivas para permitir y asistir a las personas que disfruten
de su derecho al trabajo y aplicar planes de enseñanza técnica y profesional para facilitar el
acceso al empleo.
28. La obligación de aplicar (promover) el derecho al trabajo exige que los Estados Partes
emprendan, por ejemplo, programas educativos e informativos para crear concienciación pública
sobre el derecho al trabajo.
Obligaciones internacionales
29. En su Observación general Nº 3 (1990), el Comité señala a la atención la obligación de
todos los Estados Partes de adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la
cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, para dar plena efectividad a
los derechos reconocidos en el Pacto. Conforme al espíritu del artículo 56 de la Carta de las
Naciones Unidas y de disposiciones específicas del Pacto (párrafo 1 del artículo 2 y
artículos 6, 22 y 23), los Estados Partes deberían reconocer el papel fundamental de la
cooperación internacional y cumplir su compromiso de adoptar medidas conjuntas e individuales
para dar plena efectividad al derecho al trabajo. Los Estados Partes deberían, mediante acuerdos
internacionales si es necesario, velar por que el derecho al trabajo, según está establecido en los
artículos 6, 7 y 8 del Pacto, reciba la debida atención.
30. Para cumplir con sus obligaciones internacionales en relación con el artículo 6, los Estados
Partes deberían esforzarse por promover el derecho al trabajo en otros países, así como en
negociaciones bilaterales y multilaterales. Cuando negocien con las instituciones financieras, los
Estados Partes deben velar por la protección del derecho al trabajo de su población. Los Estados
Partes que sean miembros de instituciones financieras internacionales, sobre todo del Fondo
Monetario Internacional, el Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo, deberían
prestar mayor atención a la protección del derecho al trabajo influyendo en tal sentido en las
políticas, acuerdos crediticios, programas de ajuste estructural y medidas internacionales
adoptadas por esas instituciones. Las estrategias, programas y políticas adoptadas por los
Estados Partes en virtud de programas de ajuste estructural no deben interferir con sus
obligaciones básicas en relación con el derecho al trabajo ni tener un efecto negativo en el
19 Véase el Convenio Nº 88 de la OIT sobre la organización del servicio del empleo, 1948.
20 Véase el Convenio Nº 88 de la OIT y, de forma similar, el Convenio Nº 2 de la OIT sobre el
desempleo, 1919. Véase el Convenio Nº 168 de la OIT sobre el fomento del empleo y la
protección contra el desempleo, 1988.
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derecho al trabajo de las mujeres, los jóvenes y las personas y grupos desfavorecidos y
marginados.
Obligaciones básicas
31. En la Observación general Nº 3, el Comité confirma que los Estados Partes tienen la
obligación fundamental de asegurar como mínimo la satisfacción de niveles esenciales de cada
uno de los derechos enunciados en el Pacto. En el contexto del artículo 6, esta "obligación
fundamental mínima" incluye la obligación de garantizar la no discriminación y la igualdad de
protección del empleo. La discriminación en el empleo está constituida por una amplia variedad
de violaciones que afectan a todas las fases de la vida, desde la educación básica hasta la
jubilación y puede tener un efecto no despreciable sobre la situación profesional de las personas
y de los grupos. Por tanto, estas obligaciones fundamentales incluyen como mínimo los
siguientes requisitos:
a) Garantizar el derecho de acceso al empleo, en especial por lo que respecta a las
personas y grupos desfavorecidos y marginados, de forma que ello les permita llevar
una existencia digna;
b) Evitar las medidas que tengan como resultado el aumento de la discriminación y del
trato desigual en los sectores público y privado de las personas y grupos
desfavorecidos y marginados o que debiliten los mecanismos de protección de dichas
personas y grupos;
c) Adoptar y aplicar una estrategia y un plan de acción nacionales de empleo sobre la
base de las preocupaciones del conjunto de los trabajadores, para responder a estas
preocupaciones, en el marco de un proceso participativo y transparente que incluya a
las organizaciones patronales y los sindicatos. Esta estrategia y plan de acción en
materia de empleo deberán prestar atención prioritaria a todas las personas y los
grupos desfavorecidos y marginados en particular, e incluir indicadores y criterios
mediante los cuales puedan medirse y revisarse periódicamente los avances
conseguidos en relación con el derecho al trabajo.
IV. INCUMPLIMIENTOS
32. Debe hacerse una distinción entre la incapacidad y la falta de voluntad de los Estados
Partes para cumplir con sus obligaciones dimanantes del artículo 6. Esta aseveración se
desprende del párrafo 1 del artículo 6, que garantiza el derecho de toda persona a tener la
oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado, y del
párrafo 1 del artículo 2 del Pacto, que impone a cada Estado Parte la obligación de adoptar las
medidas necesarias "hasta el máximo de los recursos de que disponga". Las obligaciones de un
Estado Parte deben interpretarse a la luz de estos dos artículos. En consecuencia, los Estados
Partes que no tengan voluntad de utilizar hasta el máximo de los recursos de que dispongan para
dar efecto al derecho al trabajo incumplen sus obligaciones derivadas del artículo 6. Ahora bien,
la penuria de recursos puede justificar las dificultades que un Estado Parte puede enfrentar para
garantizar plenamente el derecho al trabajo, en la medida en que el Estado Parte demuestre que
ha utilizado todos los recursos de que dispone para cumplir, con carácter prioritario, las
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obligaciones anteriormente expuestas. Las vulneraciones del derecho al trabajo pueden ser
resultado de una acción directa del Estado o de entidades estatales, o de una insuficiencia de las
medidas adoptadas para promover el empleo. Los incumplimientos por actos de omisión
ocurren, por ejemplo, cuando los Estados Partes no regulan las actividades de personas o grupos
para impedirles que obstaculicen el derecho de otros a trabajar. Las violaciones mediante actos
de comisión incluyen el trabajo forzoso; la derogación o la suspensión oficial de la legislación
necesaria para el ejercicio permanente del derecho al trabajo; la denegación del acceso al trabajo
a ciertos individuos o grupos, tanto si esta discriminación se funda en la legislación o en la
práctica; y la aprobación de legislación o de políticas que sean manifiestamente incompatibles
con las obligaciones internacionales relativas al derecho al trabajo.
Incumplimientos de la obligación de respetar
33. Entre las infracciones de la obligación de respetar el derecho al trabajo están las leyes,
políticas y actos que sean contrarios a las normas enunciadas en el artículo 6 del Pacto.
En particular, constituye una violación del Pacto toda discriminación en materia de acceso al
mercado de trabajo o a los medios y prestaciones que permiten conseguir trabajo, obedezca esa
discriminación a motivos de raza, color, sexo, idioma, edad, religión, opinión política o a
motivos de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento, o a cualquier
otra condición social, con el fin de obstaculizar el disfrute o el ejercicio, en plena igualdad, de
derechos económicos, sociales y culturales. La prohibición de no discriminación que establece
el párrafo 2 del artículo 2 del Pacto es de aplicación inmediata y no está sujeta a una aplicación
progresiva ni se supedita a los recursos disponibles. Se aplica directamente a todos los aspectos
del derecho al trabajo. Constituye un incumplimiento de su obligación de respetar el derecho al
trabajo el hecho de que el Estado no tenga en cuenta las obligaciones jurídicas derivadas del
derecho al trabajo a la hora de concertar acuerdos bilaterales o multilaterales con otros Estados,
organizaciones internacionales u otras entidades como las sociedades multinacionales.
34. En cuanto a los demás derechos del Pacto, existe la intuición generalizada de que las
medidas regresivas adoptadas en relación con el derecho al trabajo no son permisibles. Estas
medidas regresivas son, entre otras, la denegación del acceso al trabajo a ciertos individuos o
grupos, se base tal discriminación en la legislación o en la práctica, la suspensión de la
legislación necesaria para el ejercicio del derecho al trabajo, o la aprobación de leyes o de
políticas manifiestamente incompatibles con obligaciones jurídicas internacionales relacionadas
con el derecho al trabajo. Un ejemplo de ello sería la instauración del trabajo forzado o la
revocación de una legislación que proteja al asalariado contra el despido improcedente. Dichas
medidas constituirían una violación de la obligación de los Estados Partes de respetar el derecho
al trabajo.
Incumplimientos de la obligación de proteger
35. El incumplimiento de la obligación de proteger se produce cuando los Estados Partes se
abstienen de adoptar todas las medidas adecuadas para proteger a las personas sometidas a su
jurisdicción contra las vulneraciones del derecho al trabajo imputables a terceros. Abarca ciertas
omisiones, como el hecho de no reglamentar la actividad de particulares, de grupos o de
sociedades para impedirles que vulneren el derecho al trabajo de otras personas; o el hecho de no
proteger a los trabajadores frente al despido improcedente.
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Incumplimientos de la obligación de aplicar
36. Los incumplimientos de la obligación de aplicar se dan cuando los Estados Partes se
abstienen de adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la realización del derecho al
trabajo. Cabe citar como ejemplos el hecho de no adoptar o no poner en práctica una política
nacional en materia de empleo destinada a garantizar a toda persona la realización de ese
derecho; de dedicar al empleo un presupuesto insuficiente o de distribuir los recursos públicos
sin discernimiento de manera que ciertos individuos o ciertos grupos no puedan disfrutar del
derecho al trabajo, en particular los desfavorecidos y marginados; de no controlar la realización
del derecho al trabajo a nivel nacional, por ejemplo, definiendo los criterios y los indicadores
sobre derecho al trabajo; y de no establecer programas de formación técnica y profesional.
V. APLICACIÓN A NIVEL NACIONAL
37. De conformidad con el párrafo 1 del artículo 2 del Pacto, se exige a los Estados Partes que
utilicen .todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas
legislativas. para la aplicación de sus obligaciones en virtud del Pacto. Cada Estado Parte tiene
un margen en el que puede ejercer su criterio para decidir qué medidas son más convenientes
para hacer frente a sus circunstancias específicas. El Pacto, no obstante, impone claramente a
cada Estado Parte la obligación de adoptar las medidas que considere necesarias para velar por
que todas las personas queden protegidas frente al desempleo y la inseguridad en el empleo y
puedan disfrutar del derecho al empleo tan pronto como sea posible.
Legislación, estrategias y políticas
38. Los Estados Partes deberían considerar la posibilidad de adoptar medidas legislativas
específicas para aplicar el derecho al trabajo. Estas medidas deberían: a) establecer mecanismos
nacionales de control de la aplicación de las estrategias y de los planes de acción nacionales en
materia de empleo, y b) contener disposiciones sobre los objetivos cuantitativos y un calendario
de ejecución. También deberían ofrecer c) medios que permitan respetar los criterios fijados en
el plano nacional, y d) colaboración con la sociedad civil, incluidos los expertos en cuestiones
laborales, el sector privado y las organizaciones internacionales. Al supervisar los avances
conseguidos hacia la realización del derecho al trabajo, los Estados Partes deben también
determinar los factores y dificultades que obstaculizan el cumplimiento de sus obligaciones.
39. La negociación colectiva es un instrumento de importancia fundamental en la formulación
de políticas de empleo.
40. Los programas y organismos de las Naciones Unidas deberían, a petición de los Estados
Partes, prestar asistencia para preparar y revisar la legislación pertinente. La OIT, por ejemplo,
tiene experiencia y conocimientos acumulados considerables sobre las leyes en la esfera del
empleo.
41. Los Estados Partes deben establecer una estrategia nacional, basada en los principios de
derechos humanos, dirigida a garantizar progresivamente el pleno empleo para todos. Esta
estrategia nacional obliga igualmente a concretar los recursos con que cuentan los Estados Partes
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para lograr sus objetivos así como la modalidad de utilización de tales recursos que ofrezca la
mejor relación costo-eficacia.
42. La formulación y aplicación de una estrategia nacional en materia de empleo llevan
aparejados un pleno respeto a los principios de responsabilidad, transparencia y participación de
los grupos interesados. El derecho de las personas y grupos a participar en la toma de decisiones
debería ser una parte integral de todas las políticas, programas y estrategias dirigidas a aplicar las
obligaciones de los Estados Partes en virtud del artículo 6. La promoción del empleo también
exige la participación efectiva de la comunidad y, más concretamente, de asociaciones para la
protección y promoción de los derechos de los trabajadores y los sindicatos en la definición de
prioridades, la adopción de decisiones, la planificación, la aplicación y la evaluación de la
estrategia para promover el empleo.
43. Para crear condiciones favorables al disfrute del derecho al trabajo, es menester que los
Estados Partes adopten medidas apropiadas para hacer que tanto el sector privado como el sector
público tengan conciencia del derecho al trabajo en el ejercicio de sus actividades.
44. La estrategia nacional en materia de empleo debe tener especialmente en cuenta la
necesidad de eliminar la discriminación en el acceso al empleo. Debe garantizar un acceso
equitativo a los recursos económicos y a la formación técnica y profesional, especialmente para
las mujeres, y las personas y grupos desfavorecidos y marginados, y deberá respetar y proteger el
trabajo por cuenta propia, así como los trabajos remunerados que aseguren una vida digna para
los asalariados y sus familias, como estipula el inciso ii) del apartado a) del artículo 7 del
Pacto21.
45. Los Estados Partes deben establecer y mantener mecanismos que permitan controlar los
progresos logrados para realizar el derecho de todos a un trabajo libremente escogido o aceptado,
determinar los factores y dificultades que obstaculizan el cumplimiento de sus obligaciones y
facilitar la adopción de medidas legislativas y administrativas de corrección, incluidas medidas
para satisfacer las obligaciones que les imponen el párrafo 1 del artículo 2 y el artículo 23 del
Pacto.
Indicadores y criterios
46. Una estrategia nacional en materia de empleo debe definir indicadores sobre el derecho al
trabajo. Estos indicadores deben concebirse de modo que permitan supervisar eficazmente, en el
plano nacional, cómo los Estados Partes cumplen sus obligaciones a tenor del artículo 6, y
apoyarse en los indicadores internacionales adoptados por la OIT, como la tasa de desempleo, el
subempleo y la proporción entre el trabajo del sector estructurado y del sector no estructurado.
Los indicadores desarrollados por la OIT, que se aplican a la preparación de estadísticas
laborales, pueden ser útiles a la hora de elaborar un plan nacional de empleo22.
21 Véase el párrafo 26 de la Observación general Nº 12 (1999) sobre el derecho a una
alimentación adecuada.
22 Véase el Convenio Nº 160 de la OIT sobre estadísticas del trabajo, en particular sus
artículos 1 y 2.
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47. Una vez que hayan establecido indicadores apropiados, se invita a los Estados Partes a
definir además en el plano nacional criterios ligados a cada indicador. Durante el procedimiento
de examen de los informes periódicos, el Comité procederá a un proceso de estudio de alcance
con el Estado Parte. Es decir, el Comité y el Estado Parte examinarán juntos los indicadores y
los criterios nacionales que luego constituirán los objetivos que se han de conseguir en el período
objeto del informe siguiente. Durante los cinco años que transcurran a continuación, el Estado
Parte podrá utilizar esos criterios nacionales para ayudar a controlar mejor la aplicación del
derecho al trabajo. Luego, cuando se examine el informe ulterior, el Estado Parte y el Comité
verán si los criterios se han satisfecho o no y las razones de cualesquiera dificultades que puedan
haber surgido. Además, cuando establezcan criterios y preparen sus informes, los Estados Partes
deberán utilizar la amplia información y los servicios consultivos de organismos especializados
en relación con la recopilación y el desglose de datos.
Recursos y responsabilidad
48. Toda persona o grupo que sea víctima de una vulneración del derecho al trabajo debe tener
acceso a adecuados recursos judiciales o de otra naturaleza en el plano nacional. A nivel
nacional, los sindicatos y las comisiones de derechos humanos deben jugar un papel importante
en la defensa del derecho al trabajo. Todas las víctimas de esas violaciones tienen derecho a una
reparación adecuada, que pueden adoptar la forma de una restitución, una indemnización, una
compensación o garantías de no repetición.
49. La integración en el ordenamiento jurídico interno de los instrumentos internacionales que
amparan el derecho al trabajo, en especial de los convenios pertinentes de la OIT, debe reforzar
la eficacia de las medidas adoptadas para garantizar tal derecho, por lo que se encarece. La
incorporación en el ordenamiento jurídico interno de los instrumentos internacionales que
reconocen el derecho al trabajo, o el reconocimiento de su aplicabilidad directa, puede mejorar
de modo importante el alcance y la eficacia de las medidas de corrección y se alienta en todos los
casos. Los tribunales estarían entonces en condiciones de juzgar las violaciones del contenido
básico del derecho al trabajo invocando directamente las obligaciones derivadas del Pacto.
50. Se invita a los jueces y a otros miembros de las autoridades encargadas de hacer cumplir la
ley a que presten mayor atención a las violaciones del derecho al trabajo en el ejercicio de sus
funciones.
51. Los Estados Partes deben respetar y proteger la labor de los defensores de los derechos
humanos y demás miembros de la sociedad civil, incluidos los sindicatos, que ayudan a los
individuos y grupos desfavorecidos y marginados a ejercer su derecho al trabajo.
VI. OBLIGACIONES DE LOS ACTORES QUE NO SEAN ESTADOS PARTES
52. Aunque sólo los Estados son Partes en el Pacto y tienen, en definitiva, que rendir cuentas
de su sujeción al mismo, todos los elementos de la sociedad -individuos, familias, sindicatos,
organizaciones de la sociedad civil y sector privado- tienen responsabilidades en lo tocante a la
realización del derecho al trabajo. Los Estados Partes deben aseguran un entorno que facilite el
ejercicio de esa responsabilidad. Las empresas privadas -nacionales y transnacionales- si bien no
están obligadas por el Pacto, tienen una función particular que desempeñar en la creación de
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empleo, las políticas de contratación, la terminación de la relación laboral y el acceso no
discriminatorio al trabajo. Deben desarrollar sus actividades sobre la base de legislación,
medidas administrativas, códigos de conducta y otras medidas apropiadas que favorezcan el
respeto del derecho al trabajo, establecidos de común acuerdo con el gobierno y la sociedad civil.
Estas medidas deberían reconocer las normativas laborales elaboradas por la OIT, y orientarse a
mejorar la concienciación y responsabilidad de las empresas en la realización del derecho al
trabajo.
53. Tiene especial importancia el papel confiado a los organismos y los programas de las
Naciones Unidas, en particular la función esencial de la Organización Internacional del Trabajo
en la defensa y realización del derecho al trabajo en el plano internacional, regional y nacional.
Las instituciones e instrumentos regionales, allí donde existen, también desempeñan una función
importante a la hora de garantizar el derecho al trabajo. Al formular y aplicar sus estrategias
nacionales en materia de derecho al trabajo, los Estados Partes pueden acogerse a la asistencia y
la cooperación técnicas que ofrece la Organización Internacional del Trabajo. Al preparar sus
informes, los Estados Partes deberían utilizar también la información exhaustiva y los servicios
consultivos que proporciona la OIT en lo relativo a la recopilación y el desglose de los datos, así
como para desarrollar indicadores y criterios. Conforme a los artículos 22 y 23 del Pacto, la OIT
y los demás organismos especializados de las Naciones Unidas, el Banco Mundial, los bancos
regionales de desarrollo, el Fondo Monetario Internacional (FMI), la OMC y demás órganos
competentes del sistema de las Naciones Unidas deberían cooperar eficazmente con los Estados
Partes para facilitar la aplicación del derecho al trabajo a escala nacional, teniendo en cuenta sus
propios mandatos. Las instituciones financieras internacionales deberían cuidarse más de
proteger el derecho al trabajo en sus políticas de préstamo y sus acuerdos de crédito.
En conformidad con el párrafo 9 de la Observación general Nº 2 del Comité, debería hacerse un
esfuerzo especial para velar por que en todos programas de ajuste estructural se proteja el
derecho al trabajo. Al examinar los informes de los Estados Partes y la capacidad de éstos para
cumplir las obligaciones dimanantes del artículo 6, el Comité considerará los efectos de la
asistencia prestada por los actores que no sean Estados Partes.
54. Los sindicatos desempeñan una función primordial al garantizar el respeto del derecho al
trabajo en los planos local y nacional y ayudar a los Estados a cumplir sus obligaciones
derivadas del artículo 6. La función de los sindicatos es fundamental y continuará siendo
considerada por el Comité cuando examine los informes de los Estados Partes.
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