Carta Abierta Conjunta al Representante Especial de la ONU sobre Empresas y Derechos Humanos - 2007
Profesor John Ruggie
Representanye Especial del Secretario General de la ONU sobre Empresas y Derechos Humanos
Office of the High Commissioner for Human Rights
Palais des Nations
8-14 Avenue de la Paix
1211 Geneva 10
Switzerland
10 de octubre, 2007
Estimado Profesor Ruggie*,
Por la presente deseamos compartir con Ud. nuestra opinión sobre cómo podría promover de una manera más efectiva la protección de los derechos humanos en el contexto de las actividades de las empresas, durante el resto de su mandato como Representante Especial de las Naciones Unidas (ONU) sobre las empresas y los derechos humanos.
Trabajamos para impedir que ocurran violaciones a los derechos humanos en las que estén involucradas empresas y para promover la justicia para las víctimas de dichas violaciones. Nuestras organizaciones y grupos comparten con Ud. el deseo de poner fin a los abusos a los derechos humanos en los que estén involucradas empresas. Es con este espíritu que deseamos ofrecerle nuestro punto de vista común sobre varios temas. En particular, nos referimos a cuatro temas que creemos merecen tener prioridad en su trabajo, considerando que se desempeña como experto independiente de un órgano internacional con alcance global y con un mandato explícito y abarcador referido a los derechos humanos. Concretamente, esperamos que, en su carácter de Representante Especial ante el Consejo de Derechos Humanos de la ONU, se ocupe de lo siguiente:
· Ayudar a que la ONU preste más atención a problemas actuales relacionados con los derechos humanos y las empresas, especialmente respecto de la perspectiva de las víctimas a fin de ilustrar el alcance y la naturaleza de dichas violaciones;
· Analizar los factores que llevan a los Estados a no cumplir adecuadamente con su obligación de proteger los derechos humanos de personas, comunidades y pueblos indígenas;
. Evaluar las limitaciones intrínsecas de las iniciativas voluntarias a fin de evitar expectativas excesivas sobre su efectividad;
· Ayudar a concientizar sobre la urgencia de que se establezcan normas globales sobre empresas y los derechos humanos por medio de una declaración de la ONU o un instrumento similar adoptado por los estados miembros.
A continuación desarrollamos nuestra posición sobre cada una de las cuestiones arriba mencionadas y presentamos propuestas para recomendaciones que podrían incluirse en su informe final al Consejo de Derechos Humanos.
En nuestro mundo globalizado, las empresas son actores muy poderosos que pueden tener efectos tanto negativos como positivos sobre el goce de los derechos humanos por parte de personas, comunidades y pueblos indígenas. Los efectos negativos que pueden tener las empresas son muy amplios, abarcando toda la gama de los derechos humanos, y no se limitan a países, industrias o contextos específicos. Como Ud. ha reconocido adecuadamente, la expansión de los mercados globales no ha estado acompañada de suficiente protección para las personas y comunidades que son víctimas de tales abusos. En muchos casos, las violaciones en las que están involucradas las empresas surgen en el contexto de un vacío de protección de los derechos humanos, en el que los gobiernos no toman las medidas apropiadas para impedir los abusos y no se juzga a los responsables, y en el que los obstáculos para acceder a la justicia se suman a las violaciones originales negándoles a las víctimas su derecho a una reparación y un recurso judicial efectivos. En nuestra opinión, varios factores contribuyen a esta situación y es necesario dar cuenta de ellos y proveer soluciones adecuadas.
Primero, las víctimas de violaciones de los derechos humanos en las que están involucradas empresas suelen carecer de una voz en el debate sobre empresas y derechos humanos. Los debates sobre estos temas tienden a concentrarse en conceptos abstractos y no en el efecto concreto que la conducta de las empresas tiene sobre los derechos humanos de las personas, comunidades y pueblos indígenas. Creemos que en la etapa final de su mandato y en su informe final al Consejo en 2008, debería enfatizar y desarrollar con mayor extensión y profundidad la perspectiva de las víctimas. Es esencial que los debates del Consejo sobre empresas y derechos humanos se basen en las experiencias de quienes se ven afectados por las violaciones a los derechos humanos perpetradas por empresas, así como en una clara comprensión de la naturaleza, escala y patrones de dichas violaciones, a fin de asegurar que se llevará a cabo un análisis profundo del problema y se identificarán soluciones significativas.
Creemos que el Consejo de Derechos Humanos de la ONU debería adoptar un mandato nuevo o modificado para un procedimiento especial (p.ej. un experto independiente o un grupo de expertos) referido a empresas y derechos humanos. Este procedimiento debería abarcar la investigación y el análisis de patrones de violaciones a los derechos humanos por parte de empresas con referencia a situaciones reales, la realización de visitas de campo, la recepción de comunicaciones individuales de víctimas de violaciones de los derechos humanos y de defensores de las víctimas, la preparación de recomendaciones dirigidas a los Estados y las empresas, y el aporte al desarrollo conceptual de este campo. Estas funciones constituyen el trabajo central de la mayoría de los demás mandatos temáticos establecidos dentro del sistema de derechos humanos de la ONU. Recibiríamos con agrado su apoyo público a la creación de un mandato de estas características y esperamos que incluya esta opción en sus recomendaciones al Consejo. Al hacerlo, le sugerimos dejar en claro la urgencia de establecer este tipo de mandato y recomendar que el Consejo actúe oportunamente para establecerlo.
Mientras tanto, creemos que es mucho lo que Ud. puede hacer en la etapa final de su mandato para asegurar que las víctimas de violaciones de derechos humanos en las que están involucradas empresas, tengan una voz en el Consejo de Derechos Humanos. Le alentamos, en particular, a esforzarse más por consultar con las comunidades afectadas, incluyendo la realización de visitas a estas comunidades y de reuniones regionales. Esperamos que refleje apropiadamente los resultados de estas visitas y consultas en su informe final, incluyendo su propio análisis del resultado de tales consultas en el informe y cuando sea posible, anexando documentos pertinentes de las consultas al informe final. Nuestros grupos y organizaciones, que abarcan agrupaciones de base, de derechos humanos y organizaciones de pueblos indígenas, estarían más que dispuestos a reunirse con Ud. y a presentar documentación adicional sobre violaciones perpetradas por empresas. También le recomendamos que solicite comentarios y aportes sobre el borrador de sus recomendaciones a personas, comunidades y pueblos indígenas directamente afectados por las violaciones de los derechos humanos por parte de empresas, y también a organizaciones de derechos humanos que han llevado a cabo investigaciones primarias sobre tales violaciones. Este diálogo servirá para confirmar si el borrador de sus recomendaciones responde adecuadamente a la situación de las víctimas de las violaciones.
Asimismo, creemos que valdría la pena continuar y profundizar su análisis y reflexiones sobre la naturaleza y el alcance de las violaciones de los derechos humanos que ocurren en todo el mundo con la participación de las empresas, y reflejar tal análisis en el informe final. Recibimos con agrado su coordinación con otros procedimientos especiales en el esfuerzo por recolectar información sobre casos con base a sus investigaciones de campo, así como su reciente anuncio de que planea preparar un “mapeo” de las violaciones de los derechos humanos perpetradas por empresas como respuesta a los aportes de ONGs. En general, creemos que la utilidad, precisión y legitimidad de su informe final, así como el apoyo que obtengan sus recomendaciones, se verían fortalecidos significativamente si las conclusiones y recomendaciones se basaran de manera más explícita en pruebas, testimonios y análisis de casos de violaciones de los derechos humanos perpetradas por empresas. También apreciamos sus esfuerzos recientes por recolectar información sobre temas relacionados con el acceso a la justicia y creemos que será importante incorporar un análisis de las barreras prácticas a la justicia y la negación del derecho a un recurso judicial efectivo, incluyendo el derecho a reparaciones, que enfrentan las víctimas. Muchas de nuestras organizaciones han preparado informes referidos a estos temas y continuaremos informándole acerca de nuevas publicaciones que puedan relacionarse con su trabajo.
Segundo, con frecuencia ocurre que los Estados, en el contexto de las violaciones de los derechos humanos perpetradas por empresas, no ejercen su obligación de proteger a las víctimas contra las violaciones de los derechos humanos. En su último informe enfatizó correctamente esta obligación y la necesidad que de ella se deriva de que los Estados regulen las actividades de las empresas y empleados a fin de prevenir violaciones de los derechos humanos, y de que impongan sanciones o sometan de otra manera a revisión judicial los reclamos cuando éstas ocurren. Recibimos con agrado sus planes de dedicar más atención a este crítico tema en la próxima fase de su trabajo y en su informe final. En el tiempo que le queda de mandato, esperamos que promueva la evaluación de este tema por medio de un análisis de las prácticas reales de los Estados respecto de las violaciones de los derechos humanos en las que están involucradas empresas. Tal evaluación podría referirse a algunas de las razones por las que los Estados no están respetando la obligación de proteger dentro de su jurisdicción (p.ej. por falta de información, de capacidad o de voluntad política, los factores que originan tal falta de voluntad política y cualquier otra razón relevante). También podría delinear las consecuencias de tales omisiones, haciendo referencia también a ejemplos concretos de violaciones. En nuestra opinión, un análisis de estas características sería un aporte importante a una mejor comprensión de la obligación de los Estados de proteger según se aplica en la práctica, y también podría sugerir los pasos necesarios para fortalecer los mecanismos nacionales de rendición de cuentas. De tal manera, proporcionaría un fundamento sólido para las recomendaciones en esta área, así como la base inicial para seguir trabajando en el contexto de un nuevo mandato de un procedimiento especial.
Tercero, cada vez se reconoce más que las empresas, como otros actores sociales, tienen la responsabilidad, como mínimo, de no perjudicar el goce de los derechos humanos; sin embargo, son demasiadas las empresas que no cumplen con esta responsabilidad básica y generalmente no responden por sus acciones. Los Estados tienen una responsabilidad primaria bajo el derecho internacional, pero ello no significa que otros actores estén o deban estar libres de toda responsabilidad directa por el respeto y cumplimiento de los derechos humanos. Un rol importante del derecho internacional de derechos humanos es limitar y gobernar el ejercicio del poder. El derecho internacional de derechos humanos debe continuar desarrollándose para responder al creciente poder que tienen actores no estatales para afectar el goce de las personas, comunidades y pueblos de sus derechos humanos.
Hasta ahora las responsabilidades de las empresas relacionadas con los derechos humanos, han sido abordadas por medio de la adopción de medidas y códigos de conducta voluntarios, muchas veces en el ámbito de las empresas o industrias, y algunas veces han sido fortalecidas por iniciativas multisectoriales que incluyen a gobiernos y organizaciones no gubernamentales. Aunque estos enfoques pueden ser valiosos en el contexto de las empresas y los derechos humanos, por ejemplo, para llamar la atención y brindar orientación específica en áreas particulares, adolecen de serias limitaciones intrínsecas. Las iniciativas voluntarias tienen un alcance limitado en términos de los derechos que incluyen y los sectores que cubren, y muchas empresas “rezagadas” optan por no participar de ninguna iniciativa voluntaria. Debido a su naturaleza voluntaria, normalmente no pueden asegurar que los principios que promueven sean cumplidos en la práctica. Por su parte, las iniciativas multisectoriales, que son relativamente más fuertes, carecen de mecanismos idóneos para asegurar el cumplimiento. Por otro lado, los principios proclamados dentro de estas iniciativas, son de una concepción limitada, no son uniformes y se aplican en forma desigual. Asimismo, las diversas iniciativas no exigen que todas las empresas respeten los derechos humanos, sino que permiten que las empresas “adhieran” a los estándares que evalúan como convenientes y que “no adhieran” a los estándares que consideran inconvenientes. De esta manera contradicen el concepto de los derechos humanos como garantías mínimas para el tratamiento de todas las personas, es decir, no proporcionan una base adecuada para resolver los abusos a los derechos humanos. Le pedimos que en su informe final al Consejo de Derechos Humanos especifique los límites de la “autorregulación” según se indicó anteriormente. Se necesitan diversas medidas para mejorar la conducta de las empresas en relación con los derechos humanos, pero confiar demasiado en los enfoques voluntarios (particularmente los que no son compatibles con los principios de los derechos humanos) no sería un camino útil a tomar.
Cuarto, consideramos que es necesario contar con estándares intergubernamentales globales sobre empresas y derechos humanos a fin de fortalecer la protección de dichos derechos y de proporcionar un marco común para los esfuerzos destinados a resolver los problemas de la conducta de las empresas. Recibiríamos con agrado una afirmación pública de su parte sobre la necesidad de contar con tales estándares. Concretamente, nos parece que actualmente es necesario trabajar con los gobiernos para lograr su apoyo para la eventual negociación y adopción de una declaración o un instrumento similar de la ONU que presente estándares sobre empresas y derechos humanos. Consideramos que Ud. puede hacer un aporte importante, durante los meses que le restan a su mandato, para llamar la atención pública sobre la necesidad de un instrumento de estas características. Esperamos que ofrezca su apoyo público a la iniciación de un proceso que conduzca en última instancia a la adopción de un instrumento en el ámbito intergubernamental.
Con este fin, deseamos comunicarle nuestra opinión sobre algunos de los elementos esenciales que debería contener tal declaración o instrumento similar para promover la protección de los derechos humanos. Creemos que un instrumento así debería tomar como punto de partida, el axioma de que todos los seres humanos tienen derechos iguales e inalienables por virtud de su dignidad intrínseca y tienen derecho a gozar de esos derechos plenamente, haciendo referencia al principio fundamental de que tales derechos son indivisibles y están interrelacionados. Debería especificar y desarrollar progresivamente la obligación del Estado de proteger los derechos humanos en el contexto de las actividades económicas en su esfera nacional e internacional. También debería especificar y desarrollar progresivamente las responsabilidades de las empresas respecto de los derechos humanos, estableciendo un punto de referencia común sobre tales derechos para todas las empresas, independientemente del sector o contexto específico en el que operen. Como mínimo, debería estipular que todas las empresas deben respetar todos los derechos humanos y que en algunas circunstancias, incluyendo el ejercicio de funciones públicas, sería apropiado contar con un estándar más elevado, asegurando de este modo, que tal instrumento prevea la multiplicidad de maneras en las que las empresas pueden involucrase en violaciones a derechos humanos, incluyendo a través de la complicidad en los actos de terceros. El instrumento también debería ocuparse del acceso de las víctimas a la justicia en el contexto de empresas y derechos humanos, afirmando que todas las víctimas tienen derecho a un recurso judicial efectivo, incluyendo reparaciones, y que los Estados deben ejercer su jurisdicción para asegurar este derecho y su efectividad.
Como Ud. bien sabe, es necesario tener cuidado para asegurar que un proceso que apunta a la elaboración y adopción de un instrumento de tales características contribuya concretamente al propósito de fortalecer la protección de los derechos humanos. El proceso debe apuntar a la elaboración, por medio de un proceso intergubernamental, de un instrumento de peso. También debe basarse en estudios de casos correctamente investigados y documentados que brinden adecuado espacio a la experiencia y la perspectiva de las víctimas de las violaciones, lo que contribuiría a establecer por qué es necesario tomar medidas. Existe el riesgo real de que, si estas y otras condiciones no se cumplen, una iniciativa destinada a definir estándares se vuelva contraproducente. Por ejemplo, un proceso mal concebido puede tener como resultado estándares internacionales que no satisfagan las necesidades de las víctimas, por carecer de la legitimidad y autoridad requerida, que no obtengan suficiente apoyo político o se vean muy limitadas en su alcance (p.ej. si se refieren solamente a algunos derechos humanos o a ciertas industrias o contextos específicos). Sin embargo, tomando los recaudos necesarios, estos riesgos pueden evitarse y creemos que un instrumento así, negociado y adoptado en el ámbito intergubernamental, proporcionaría un claro punto de referencia sobre empresas y derechos humanos al delinear estándares creíbles y legítimos acordados por los Estados. Una vez más, esperamos que apoye los esfuerzos destinados a iniciar este proceso y, en particular, le rogamos que incluya una afirmación clara sobre la necesidad de contar con tal instrumento entre las recomendaciones de su informe final.
Esperamos poder dialogar con Ud. acerca de nuestras propuestas en cuanto se presente la oportunidad.
Atentamente,
[Véase el documento adjunto para las/os firmantes]