Introducción a los informes paralelos

En el ámbito internacional, todos los Estados acordaron asumir las obligaciones de uno o más de los tratados básicos internacionales de derechos humanos. Dentro de Naciones Unidas, existen comités especiales encargados de supervisar, monitorear y orientar la implementación de estos tratados de derechos humanos. Cada un par de años, los Estados deben informar a estos órganos de tratados de la ONU (OTONU) sobre cómo avanza la implementación de los tratados.

Por ejemplo, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), un grupo de 18 expertos independientes, es el órgano que monitorea la implementación del tratado de derechos humanos llamado Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).

Este proceso de presentación de informes incluye:

• Informes oficiales de Estados: información relevante presentada por el Estado sometido a revisión
• Informes paralelos/alternativos/sombra: información relevante presentada por la sociedad civil (cualquier persona o grupo de la sociedad civil) para complementar u oponerse al informe oficial del Estado.
• Lista de temarios (LOI – en algunos casos, esto se conoce como Lista de temarios antes de la presentación de informes o LOIPR, véase página 10): comités de la ONU deciden una lista de temas y cuestiones clave, relevantes al tratado pertinente, sobre los que los Estados y la sociedad civil deberían elaborar informes.
• Diálogo formal (o diálogo constructivo): se trata de una discusión sustantiva entre el comité y los representantes del Estado evaluado sobre la Lista de temarios acordada previamente. Este diálogo se celebra en público y está abierto a la participación de la sociedad civil. Se transmite en directo por webcast en: http://webtv.un.org/
• Revisión formal: un diálogo presencial entre el órgano del tratado y los representantes del Estado bajo revisión
• Observaciones finales: recomendaciones escritas del órgano del tratado dirigidas al Estado, en las que se presentan las medidas clave que el Estado debería tomar para cumplir con sus obligaciones de derechos humanos
• Procedimiento de seguimiento: algunos comités de la ONU, como el CESCR, cuentan con un proceso de seguimiento de la implementación de observaciones finales clave 24 meses después de su fecha de emisión. La sociedad civil también puede presentar informes.

Los Estados tienen varias obligaciones generales relacionadas con todos los derechos económicos, sociales y culturales (según se indican en el art. 2 del PIDESC), a saber:[1]

Realización progresiva y no regresión: los tratados de derechos humanos reconocen que no todos los Estados pueden garantizar inmediatamente el pleno ejercicio de todos los DESC a sus ciudadanos (sin embargo, tienen la obligación de garantizar un estándar mínimo básico; ver a continuación). Por esta razón, los Estados deben ‘realizar en forma progresiva’ los DESC tomando medidas positivas para cumplir un derecho. En la práctica, esto significa que la gente debe mejorar el ejercicio de sus derechos a lo largo del tiempo, tener un mejor acceso a servicios, etc. También significa que los Estados no deberían introducir medidas regresivas como recortes presupuestarios o limitaciones legislativas que restrinjan el acceso a ciertos derechos para todos o para categorías específicas de personas.

Uso del máximo de recursos disponibles: al realizar progresivamente un derecho, los Estados deben usar el máximo de sus recursos disponibles, tanto nacionales como internacionales (por ej. buscando recursos de la comunidad internacional). Por ejemplo, comparar el gasto de los países en sectores específicos (salud, alimentación, educación) respecto de su Producto Bruto Interno (PBI) puede ser útil para tener una idea de cuánto está invirtiendo cada país en los DESC. Consultar aquí más información sobre el análisis presupuestario referido a los DESC.

Obligaciones básicas mínimas: Los gobiernos, sin importar el nivel de recursos de que dispongan, están obligados a asegurar que las personas que viven en su jurisdicción disfruten de por lo menos niveles esenciales de protección para cada uno de sus derechos económicos, sociales y culturales. Las obligaciones mínimas suelen estar definidas en tratados de derechos humanos y en Observaciones Generales.

No discriminación: esta obligación requiere que los Estados aseguren tanto la igualdad de oportunidades en términos del acceso a los derechos, como la ausencia de la discriminación de facto. Los Estados deben eliminar la discriminación formal o de derecho, es decir, la que existe en los marcos legales y políticos de los Estados, y la discriminación sustantiva o de facto, que es la discriminación que se sufre en la práctica, usualmente por grupos que han sufrido prejuicios históricos o persistentes. Esto incluye la adopción inmediata de “las medidas necesarias para prevenir, reducir y eliminar las condiciones y actitudes que generan o perpetúan la discriminación sustantiva o de facto”.

Para el cumplimiento de esta obligación, es importante considerar diferentes formas de discriminación, incluyendo:

• Discriminación indirecta: cuando una ley, política o práctica aparentemente neutral afecta de manera desproporcionada y adversa a ciertos grupos debido a diferencias biológicas y/o etnia, clase o género construido social y culturalmente, u otras identidades o circunstancias.
• Desventajas históricas y actuales: basadas en estructuras sociales y relaciones de poder que intentan definir y limitar el acceso al disfrute de los derechos humanos, por ejemplo, de las mujeres, los pueblos indígenas, las minorías étnicas y otros.
• Estereotipos, estigmas, prejuicios y violencia: en todas sus formas, relacionados con cómo se ven a sí mismos ciertos grupos y cómo son tratados por los demás.
• Estructuras y prácticas institucionales: que suelen reflejar dinámicas de poder existentes y reforzar perspectivas patriarcales y occidentales que ignoran o rechazan experiencias interseccionales de discriminación.
• Inclusión social y participación política: que puede fortalecer el liderazgo y la participación de grupos desfavorecidos en procesos de toma de decisiones formales e informales.

La presentación de informes paralelos es una estrategia que le permite a la sociedad civil tener un papel activo para exigir que los Estados asuman su responsabilidad por sus obligaciones establecidas legalmente. Básicamente, los informes paralelos ayudan a asegurar que los órganos de tratados de la ONU conozcan, discutan y hagan recomendaciones a los Estados respecto de temas importantes de los derechos humanos que hayan sido pasados por alto u omitidos en el informe oficial del Estado.

El trabajo con los OTONU por medio de los informes paralelos avanza los derechos humanos no solo al exigir que los Estados asuman su responsabilidad directa por las obligaciones de derechos humanos, sino también de otras maneras, a saber:

- Los procesos de presentación de informes de tratados de la ONU constituyen un espacio internacional público importante en el que los derechos humanos son reiterados, interpretados y aplicados a situaciones concretas en forma continua. Los informes paralelos pueden contribuir al desarrollo de normativa dado que se pueden examinar nuevos temas a través de la lente de los derechos humanos y los reclamos referidos a estos temas se pueden fundamentar en los derechos humanos.

- Los informes paralelos pueden amplificar las voces de los grupos cuyos derechos están siendo violados y que de otra manera tal vez no recibirían la atención adecuada ni un espacio en el ámbito nacional.

- Los informes paralelos pueden fortalecer la visibilidad y el trabajo de incidencia respecto de un tema específico. Asegurar el reconocimiento internacional por parte de la ONU y los Estados puede atraer la atención de los medios y los responsables de tomar decisiones en el ámbito nacional.

- Los informes paralelos también ofrecen un espacio/proceso para que los grupos de la sociedad civil unan fuerzas alrededor de temas de derechos humanos clave, recojan datos relevantes y actualizados, establezcan prioridades comunes y desarrollen estrategias de incidencia colectiva.

En total, existen diez órganos de tratados de la ONU (ver a continuación) compuestos por expertos independientes en los derechos humanos que son nominados y elegidos por los Estados parte de cada tratado.

Los siguientes criterios pueden ser útiles a la hora de elegir el órganos de tratado pertinente:

• Área de atención: ¿qué tratado aborda mejor el tema con el que usted está trabajando? Por ejemplo, los temas relacionados con los derechos de las mujeres corresponden al CEDAW. La mayoría de los temas relacionados con los derechos económicos, sociales y culturales pertenecen a la competencia del CESCR.
   
• Las relaciones con aliados y socios involucrados en un proceso de revisión específico, las iniciativas y presentaciones colectivas, tienden a ser más efectivas para tener más fuerza al trabajar con los OTONU.
   
• La fase del ciclo de informes: los períodos de informe se extienden entre dos a cinco años[1], dependiendo del órgano de tratado y el año de ratificación. Averigüe cuándo su país está sometido a revisión por parte de un órgano de un tratado de la ONU:
  • Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW)
  • Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR)
  • Organización Internacional del Trabajo, OIT. Informes periódicos: Convenciones ratificadas
  • Comité de Derechos Humanos (CDH)
  • Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD)
  • Comité contra la Tortura (CAT)
  • Subcomité para la Prevención de la Tortura (SPT)
  • Comité de los Derechos del Niño (CRC)
  • Comité para los Trabajadores Migratorios (CMW)
  • Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CRPD)
  • Comité contra las Desapariciones Forzadas (CED)

Para demostrar la interdependencia e indivisibilidad de todos los derechos humanos (y para destacar el progreso o la falta de progreso de un Estado en el cumplimiento de sus obligaciones legales) puede ser ventajoso que los defensores presenten de manera estratégica informes paralelos ante múltiples órganos de tratados de la ONU. Por ejemplo, aunque los derechos económicos, sociales y culturales de las mujeres son abordados más directamente bajo el Pacto Internacional sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, otros tratados internacionales básicos de derechos humanos también pueden incluir disposiciones pertinentes y/u orientación.

Asimismo, sería útil considerar las desventajas de presentar informes por medio de mecanismos regionales, los que pueden ser más accesibles debido a factores como el idioma y la ubicación de la sede. Por ejemplo, ante la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos se presentan informes cada dos años y se permite que grupos de la sociedad civil informen en varios idiomas africanos. La Comisión se basa en el derecho internacional y hace referencia a los órganos de tratados, así como a un protocolo referido específicamente a los derechos de las mujeres en África (el Protocolo de la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos sobre los derechos de las mujeres en África). Además, para algunos Estados podría considerarse más legítimo o autoritativo que las instituciones de la ONU y, por ello, tener más peso político.