La Conferencia Minera Africana y la cooptación de la agenda de desarrollo a manos del sector extractivo

Esta semana, ejecutivos mineros, delegados del gobierno, personal de organizaciones no gubernamentales (ONGs) y consultores recorren juntos los pasillos de la Conferencia Minera Africana (African Mining Indaba) en Ciudad del Cabo, Sudáfrica. La Indaba Minera es lo que los organizadores llaman “la mayor conferencia sobre inversión en minería” en el mundo. La responsabilidad y sostenibilidad no son asuntos periféricos en estos eventos, son asuntos de interés central. Mucho se hará a partir de los esfuerzos de los mineros, ministros y consultores en desarrollo para asegurar que la explotación de minerales en África se lleve a cabo responsablemente, para beneficio de todos los interesados.

Revisando la vertiginosa agenda de reuniones y presentaciones durante los cuatro días que dura el evento, hay pocas menciones a las reuniones que han captado la mayor atención de las organizaciones de derechos humanos – aquellas que involucran a ONGs de desarrollo, compañías mineras y delegados de cooperación gubernamental y comercio. 

Sea a través de la Iniciativa Devonshire en Canadá, el Grupo de la Industria Minera Australia-África (AAMIG) en Australia y otras cordialmente llamadas alianzas de la industria, ONGs y el gobierno, en años recientes la industria minera global ha hecho bien en sacar provecho de las habilidades y la buena reputación de un creciente número de agencias de cooperación y ONGs de desarrollo. 

Estas agrupaciones, o iniciativas con múltiples stakeholders, son parte de la respuesta de la industria minera global, originada con el Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM por su sigla en inglés), para hacer algo que confronte la cantidad de literatura que se refiere a “la maldición de los recursos”. Esta ‘maldición’ se caracteriza por récords de derechos humanos, medio ambiente y desarrollo relativamente pobres en aquellos países en desarrollo que han adoptado la extracción de recursos como modelo económico para el desarrollo. En un informe de 2008, cuya autora en jefe fue la Oficial de Programa Principal del ICMM, Kathryn McPhail , el ICMM echaba la culpa por los síntomas de esta maldición a los gobiernos de los países en desarrollo al concluir en primer lugar que las “debilidades de gobernabilidad” son la base de estos problemas, descartando las críticas a nivel de las compañías mineras. Conclusiones similares fueron halladas más recientemente por el Comité de Cooperación para el Desarrollo (DAC) de la OECD en su “Informe de Cooperación para el Desarrollo 2012”. El capítulo 9 del informe examina la maldición de los recursos y encontró que “los factores determinantes aquí, así como en otros retos para el desarrollo, son la calidad de los mecanismos e instituciones de gobernabilidad relacionados y, ultimadamente, la forma de pensar de los líderes del país”. 

Para responder a estas carencias, el informe ICMM hizo un llamado a un mayor número de alianzas multisectoriales. Esta llamada condujo, en febrero de 2010, a un compromiso de política adoptado por las empresas afiliadas al ICMM para "buscar alianzas entre empresas, gobiernos, ONGs, donantes y organizaciones internacionales". Por lo tanto, hay cada vez más atención sobre la Iniciativa de Minería para el Desarrollo (y también la AAMIG), la Iniciativa de Devonshire y otros – y con ello una creciente vorágine de controversia.

¿Por qué tanto alboroto? 

En el mundo de los derechos humanos y desarrollo, las alianzas entre diferentes grupos de interesados para superar retos no son un nuevo enfoque. A veces estas alianzas pueden lograr avances hacia el logro de importantes objetivos de desarrollo, medio ambiente y derechos humanos. 

Sin embargo, en primer lugar, en este caso los grupos involucrados difícilmente pueden llamarse actores sin una reputación. Barrick Gold, por ejemplo, una de las empresas de minería más grandes de Canadá, estará en Ciudad del Cabo para el Indaba y es un jugador importante en la Iniciativa de Devonshire – su VP de RSE, Peter Sinclair, forma parte del Comité Directivo. Sucede que Barrick Gold también está implicada en una serie de graves acusaciones de atroces violaciones de los derechos humanos. Por ejemplo, en la mina 'Porgera Joint Venture' (PJV) en Papúa Nueva Guinea (PNG), propiedad de Barrick en un 95%, los miembros de la comunidad y grupos de apoyo de la sociedad civil han denunciado repetidamente que el personal de PJV cometió abusos de los derechos humanos en y alrededor de la mina. Los alegatos se refieren a asesinatos y golpizas a hombres Ipili y violaciones, incluyendo violaciones en masa, de las mujeres Ipili. Barrick anunció en octubre del año pasado que un "marco de remediación se ha desarrollado como parte de la respuesta de Barrick a incidentes específicos de violencia sexual perpetrados por hombres que trabajaban en la mina Porgera contra las mujeres que residen en el valle de Porgera". Sin embargo, según aparece en el Documento Marco de Remediación de Barrick, es una condición que a cambio de recibir cualquier asistencia bajo esta iniciativa, una mujer que fue violada debe aceptar que "ella no perseguirá o participará en acción legal alguna contra la PJV... o Barrick dentro o fuera de PNG". Es este tipo de acción que demuestra cómo algunas compañías mineras expresan toda clase de buena voluntad, mientras que al mismo tiempo se protegen y subvierten el curso de la justicia – que llega hasta interferencias en la materialización de los derechos humanos, entre los cuales una reparación judicial es un componente vital. 

Los miembros de AAMIG no son ángeles tampoco. Su presidente, Bill Turner, recientemente renunció como CEO de Anvil Mining, una empresa con bases en Australia y Canadá. La ONU documentó cómo Anvil, bajo el liderazgo de Bill Turner, fue cómplice de la muerte de 73 personas en Kilwa en 2004, por los soldados de las 'FARDC' del gobierno. Los asesinatos incluyeron ejecuciones sumarias, antes de que los cuerpos fueran arrojados a fosas comunes. "Los conductores de la Mina Anvil condujeron los vehículos utilizados por las FARDC" que perpetraron estas atrocidades. El informe de la ONU señaló además que "Anvil también admitió que contribuyó al pago de un cierto número de soldados". 

Pero hay preocupaciones sobre estas iniciativas múltiples más allá de las preocupaciones sobre mezclarse con gente de mala fama. La noción real de que la minería es un enfoque responsable para el desarrollo sostenible no es evidente. Un reciente informe sobre 'Realidad de la cooperación' examina críticamente el papel de las finanzas privadas en cooperación y presta especial atención a las secciones sobre el papel de la minería en el desarrollo  –arroja dudas reales sobre algunos de los beneficios sobre la propuesta de participación de la empresa minera en estrategias de desarrollo.

La maldición de los recursos no puede explicarse simplemente como un asunto acerca de la forma en que los gobiernos administran los ingresos por recursos o manejan los conflictos con la comunidad. Como se ha afirmado repetidamente, durante muchos años las empresas aprovecharon las brechas en la voluntad o capacidad de los gobiernos locales para imponer a las empresas estrictos requisitos medioambientales y de derechos humanos (y por lo tanto costos). Como el CEO de Paladin John Borshoff, y miembro de AAMIG, ha resumido públicamente en un periódico australiano, "Australia y Canadá se han vuelto demasiado sofisticadas... Ha habido una sobre compensación en cuanto a las operaciones de uranio en Australia, forzando a las compañías como Paladin a ingresar en África”. Es una realidad lamentable que algunas empresas tomen este punto de vista y encuentren incentivos primarios en ambientes con una regulación laxa y salvaguardias de derechos humanos y sociales mínimos. 

Mientras que puntos de vista de esta clase de ejecutivos de la minería no serían una sorpresa para muchos, lo que ha cambiado recientemente es la promoción por agencias de cooperación gubernamentales de enfoques de 'minería para el desarrollo' para el desarrollo sostenible. La Agencia Australiana para el Desarrollo Internacional (AusAID) tiene ahora un 'Iniciativa de minería para el desarrollo' y la Canadian International Development Agency (CIDA) ha dirigido fondos a grupos como Visión Mundial y Pact para asociarse con empresas como Barrick Gold en actividades de RSE en países como Perú y Burkina Faso. Mientras los funcionarios de AusAID han insistido que ninguno de los fondos de la Iniciativa de minería para el desarrollo es pagado por las empresas, su modelo de desarrollo global está cambiando en la misma dirección que la de la CIDA. En Australia, dinero de los contribuyentes se proporciona desde AusAID al Departamento de Relaciones Exteriores (DFAT) para administrar pequeños proyectos en los países receptores, lo que significa por lo tanto que técnicamente está fuera de la Iniciativa de minería para el desarrollo de AusAID. Algunos de estos proyectos apoyan las actividades de RSE de las empresas mineras australianas en Burkina Faso, Ghana y Níger. Así que mientras que la financiación de estas actividades puede ser más abierta en Canadá, el resultado final es el mismo – la cooperación y el dinero de los contribuyentes apoya actividades de RSE de las empresas.

Estos proyectos incluyen escuelas, instalaciones de agua y similares. Si bien la creación de una escuela puede ser una valiosa contribución a la comunidad, lo importante es que los fines no justifican los medios. Las iniciativas de RSE tratan de ganar apoyo de la comunidad para un proyecto minero. El dinero de la cooperación proveniente de los contribuyentes del Estado es para el alivio de la pobreza y la materialización de los derechos humanos. Las empresas aseveran ser ignorantes en las habilidades necesarias para ejecutar adecuadamente sus proyectos de RSE, pero no pueden decir que no tienen amplios recursos propios para contratar expertos en desarrollo del sector privado para ayudarles, así que ¿por qué debe considerarse razonable que hagan un llamado a los contribuyentes de sus gobiernos de origen para pagar la cuenta? 

El Sr. Julian Fantino, nuevo Ministro de Canadá para el desarrollo internacional, ve las cosas de otro modo. Desde su perspectiva, expresada en una reciente entrevista, los dólares canadienses deben emplearse para brindar beneficios a los canadienses. "Somos parte de la política exterior canadiense...Tenemos un deber y una responsabilidad para asegurar que se promueven los intereses canadienses" dijo el Sr. Fantino. "Esto es dinero canadiense. ... Y los canadienses tienen derecho a obtener un beneficio". Este enfoque se conoce comúnmente como "cooperación amarrada". Las agencias de cooperación alrededor del mundo tienen una historia de lucha con este problema. Con el enfoque impulsado en Canadá y Australia, parece que estamos en un aumento del reconocimiento al punto de vista del Señor Fantino – y el sector minero es el gran ganador en este momento. 

La confianza en que las empresas mineras privadas ofrezcan resultados positivos de desarrollo es una dirección que es cuestionada por algunos actores de la corriente principal del desarrollo. Por ejemplo, Robert Fox, Director Ejecutivo de Oxfam Canadá, planteó la siguiente pregunta retórica recientemente cuando comentó las cambiantes prerrogativas de la cooperación en Canadá: "¿Por qué, si su prioridad era reducir la pobreza y promover los derechos humanos, identificarían a las corporaciones mineras canadienses como su prioridad al punto de convertirlas en su vehículo para el desarrollo económico y la reducción de la pobreza? Eso no es evidente para nosotros". 

En 1992 las cosas eran diferentes. En ese entonces los gobiernos acordaron en el "Paquete de Helsinki" que la cooperación no debería dirigirse a "proyectos comercialmente viables" – dejando que el dinero de la cooperación se utilizara para avance el alivio de la pobreza y la realización de los derechos humanos. Como ha sido documentado por la OCDE, el "Paquete de Helsinki" condujo a una caída en la financiación de la cooperación para infraestructura y proyectos mineros. 

En lugar de utilizar el dinero de la cooperación para priorizar el crecimiento de las ganancias corporativas y la licencia social para operar de las empresas mineras en países en desarrollo, la provisión de cooperación es para apoyar a los países en la realización de los derechos humanos y aliviar la pobreza –en proyectos comercialmente inviables. La alteración de esta perspectiva hacia el apoyo para el crecimiento del sector privado en mercados emergentes asciende a una cooptación de la agenda de cooperación y desarrollo. Después de todo, el propósito del sector de la cooperación está firmemente enraizado en un compromiso jurídico internacional bien establecido. El Artículo 2.1 del Pacto Internacional de derechos económicos, sociales y culturales, del que 160 naciones son parte, requiere que los Estados cooperen internacionalmente para materializar los derechos humanos – incluso a través de la provisión de recursos de los Estados más ricos para ayudar en la protección y el cumplimiento de los derechos humanos en el resto del mundo. El suministro de dinero de la cooperación es una encarnación práctica de esta obligación, no se supone que deba ser utilizado como instrumento de política exterior para el beneficio de los países donantes. 

En lugar de apoyar a sus empresas para tener mejores programas de RSE, las obligaciones jurídicas internacionales de los Estados de origen, como Australia y Canadá, les exigen regular las acciones en el exterior de su empresas, garantizando la protección de los derechos humanos. En 2012, la Comisión de las Naciones Unidas que supervisa el cumplimiento de las obligaciones jurídicas internacionales para defender los derechos de los niños señaló que "la Comisión está preocupada por los informes sobre la participación y complicidad de las compañías mineras australianas en graves violaciones de los derechos humanos en países como la República Democrática del Congo, Filipinas, Indonesia y Fiji, donde los niños han sido víctimas de desalojos, despojo de tierras y asesinatos". El Comité recomendó que Australia "examine y adapte su marco legislativo (civil, penal y administrativo) para asegurar la responsabilidad legal de las empresas australianas y sus filiales con respecto a los abusos a los derechos humanos, especialmente los derechos del niño, cometidos en territorios de Estados miembro o en el extranjero y establecer mecanismos de monitoreo, investigación y reparación de tales abusos, con miras a mejorar la rendición de cuentas, transparencia y prevención de las violaciones". 

En 2010, la Comisión de las Naciones Unidas que supervisa el cumplimiento de las obligaciones jurídicas internacionales para eliminar la discriminación racial observó "con preocupación la ausencia de un marco jurídico que regule la obligación de las empresas australianas en el país y en el extranjero" y los impactos que esta omisión puede tener sobre los "derechos a la tierra, salud, hábitat y medios de subsistencia", en este caso para los pueblos indígenas. El mismo Comité dijo de Canadá, en 2007, que estaba al tanto de "informes de efectos adversos sobre los derechos a la tierra, salud, medio ambiente y el estilo de vida de los pueblos indígenas como consecuencia de las actividades económicas vinculadas con la explotación de recursos naturales en países fuera de Canadá por transnacionales registradas en Canadá". El Comité sugirió en esa ocasión que Canadá "tome medidas legislativas o administrativas para prevenir los actos de las empresas transnacionales registradas en Canadá que repercuten negativamente en el goce de los derechos de los pueblos indígenas en territorios fuera de Canadá."

Desde que estas recomendaciones se hicieron públicas, poco o ningún progreso de cualquier tipo se ha hecho para incorporarlas por cualquiera de los países. En cambio, ha habido una creciente promoción de la minería como una estrategia para promover el desarrollo sostenible. 

Tal vez hay algunas otras cosas que los funcionarios del gobierno australiano y canadiense podrían hacer para ayudar a superar el impacto de la minería en el desarrollo, excepto acompañar a ejecutivos de las mineras a los eventos Indaba y darles legitimidad a través del suministro de fondos de cooperación estatales y alianzas. Tal vez los funcionarios gubernamentales canadienses y australianos podrían utilizar mejor su tiempo examinando cómo la minería afecta a las comunidades (no a las empresas), poniendo incentivos legislativos y políticos reales en la mente de los ejecutivos mineros que serán más efectivos en garantizar que hacen lo correcto para las comunidades africanas y usar el dinero de la cooperación para capacitar a grupos de la sociedad civil local para que les exijan rendir cuentas. 

En cuanto a las empresas mineras, deben respetar los principios establecidos en Helsinki, pagando por sus propias actividades de RSE y dejando el dinero de la cooperación para actividades no comerciales. Tienen sus propias responsabilidades para con las comunidades y el medio ambiente, y deberían cubrir estos costos al 100%. 

En coordinación con la Red-DESC, AID/WATCH, CAOI, Citizens for Justice, Human Rights Law Centre, Mineral Policy Institute y MiningWatch Canada participaron en la creación de este artículo.

Para más información:

<!--[if !supportLists]-->-       <!--[endif]-->MiningWatch Canada, Rights and Accountability In Development & Earthrights International, January 30, 2013. ‘Rape Victims Must Sign Away Rights to Get Remedy from Barrick’ ("Víctimas de violación deben firmar renunciando a sus derechos a obtener una reparación de Barrick".)

<!--[if !supportLists]-->-       <!--[endif]-->AID/WATCH & Mineral Policy Institute, October 2012 ‘Aid Must Not Support Australian Mining Interests in Africa’. (“La cooperación no debe apoyar intereses mineros australianos en África”).

<!--[if !supportLists]-->-       <!--[endif]-->MiningWatch Canada, November 8, 2012 ‘Poor Mining Companies? Parliamentary Committee Report Calls for CIDA Giveaway to Canadian Corporations’ (“¿Pobres mineras? Informe de la Comisión parlamentaria reclama entregas de CIDA a las empresas canadienses”) 

El Grupo de Trabajo sobre Empresas y Derechos Humanos de la Red-DESC promueve y realiza iniciativas de colaboración que promueve la rendición de cuentas de empresas sobre abusos en derechos humanos y medio ambiente. Este artículo es una colaboración de varios grupos que monitorean la relación entre las agencias de cooperación estatales y las corporaciones de las industrias extractivas. Si está interesado en participar en esta iniciativa, por favor contacte a Dominic Renfrey: drenfrey@escr-net.org