¿Derechos o privilegios? Compromiso fiscal para con los derechos a la salud, educación y alimentación en Guatemala (2009)

Tema: Una investigación sobre desnutrición infantil, mortalidad maternal y bajas tasas de culminación de educación primaria-y el rol particular de las políticas fiscales y de presupuesto para atender estas carencias. 

MONITOREAR LAS TÉCNICAS UTILIZADAS

Este informe publicado por el CDES e ICEFI en 2009, adopta el Marco OPERA del CDES. Llamado así porque triangula la evidencia reunida sobre Resultados, Esfuerzos Políticos, Recursos y Valoración (según sus siglas en inglés), este marco de evaluación articula los estándares y principios relevantes de derechos humanos a ser tomados en cuenta al monitorear la ejecución de los DESC, agrupándolos alrededor de estas cuatro dimensiones claves. También ofrece orientación práctica acerca de qué herramientas y técnicas pueden ser empleadas para evaluarlas.

Para efectuar el análisis bajo cada paso del marco, el estudio adoptó un enfoque multidisciplinario que combinó una gama de técnicas de investigación tomadas del campo de la legislación en derechos humanos, el análisis de políticas públicas y la economía del desarrollo que eran tanto cuantitativas como cualitativas.  

En particular, incorporó:

• Estadísticas y datos simples, descriptivos que no eran demasiado complejos o técnicos contrastados con indicadores desarrollados por la ONU y organismos regionales de derechos humanos;
• Entrevistas informativas claves con expertos de áreas relevantes tales como salud pública, quienes compartieron los estándares y lineamientos que podían brindar mayor significado a los estándares vinculantes de derechos humanos;
• Técnicas de análisis de presupuestos para interpretar la política fiscal del estado;
• Consultas y testimonios con comunidades indígenas.

RESUMEN DE HALLAZGOS

Resultados: Se analizó el ratio de mortalidad maternal. Se halló que Guatemala tenía la peor y la más  desigual mortalidad maternal en América Latina, donde las mujeres indígenas tienen tres veces más probabilidades de morir que las mujeres no indígenas. Más del 50% de las muertes fueron causadas por hemorragias post-parto; en gran medida prevenibles con un cuidado adecuado.

Esfuerzos en políticas: Los indicadores identificados para evaluar servicios tales como el cuidado de emergencia en obstetricia, parteras entrenadas y servicios de planificación familiar; combinados con testimonios personales de los usuarios del servicio. Se encontró que pese a un marco legal y políticas fuerte el cuidado obstétrico básico de emergencia estaba muy por debajo de los lineamientos de la OMS/UNFPA. Guatemala, un país de ingresos medios, tiene la misma proporción de partos atendidos por personal calificado como Sierra Leona, uno de los países más pobres.

Recursos: La información presupuestal analizada fue obtenida del Ministerio de Finanzas. Se halló que la inversión en el sector salud se mantuvo en alrededor del 1% del PBI desde el fin de la Guerra en 1996. El gasto per cápita en salud fue tres veces más alto en la capital que en la región más pobre. El bajo gasto social se relaciona directamente con la baja base tributaria, la cual fue mayormente generado a través de los impuestos indirectos regresivos que afectan desproporcionadamente a los pobres.

Evaluación: Se adoptó un enfoque cualitativo para identificar los factores contextuales. Se halló que la falta de inversión adecuada en la realización de los derechos económicos y sociales fue resultado no simplemente de la incapacidad o ineficiencia del estado en la recolección y redistribución de los recursos públicos, sino desde una cooptación histórica del estado por el fuerte poder económico de las élites y su influencia en la política, lo que ha resultado en débiles estructuras regulatorias y un contexto económico hostil hacia la reforma. Se concluyó que Guatemala no estaba haciendo todo lo que razonablemente podía para generar recursos disponibles para mejorar la salud maternal, y en efecto discriminando a las mujeres indígenas y las más pobres.

INCIDENCIA E IMPACTO

Enmarcar la mortalidad maternal como un problema de derechos humanos y relacionándolo explícitamente con políticas fiscales le dio renovada fuerza a las demandas del ICEFI para la reforma en salud y fiscal. El gobierno aceptó los hallazgos y prometió introducir progresivas reformas fiscales y de presupuesto, pero estas quedaron frustradas luego de la oposición de los sectores empresariales conservadores.

Sin embargo, el enfoque tomado en el informe ha sido adoptado por otros organismos, incluyendo el Observatorio de Salud Reproductiva (OSAR), una red de 21 organismos supervisores creada por el Congreso en asociación con organizaciones de la sociedad civil que monitorean la salud maternal a nivel departamental. Miembros del Congreso relacionados con OSAR presentaron una nueva ley de salud maternal que fue aprobada en septiembre de 2010. La ley afirma el derecho a la salud sin discriminación y prioriza los esfuerzos por reducir la mortalidad maternal entre las mujeres rurales e indígenas. Lo más importante: ordena que se provean los recursos necesarios, incluyendo a través de fondos asignados para la salud reproductiva generados por impuestos directos específicos.

Otros temas que compiten en la agenda política han frenado el progreso en la implementación de la ley 2010, y la OSAR ha debido enfocar mucha de su energía en crear conciencia como respuesta a esta situación. En particular las amplias reformas fiscales que permitirían al gobierno invertir adecuadamente en salud materna aún son necesarias; ICEFI ha continuado con sus esfuerzos de incidencia. El efecto transformador de la colaboración con CDES puede ser visto en su adopción de los argumentos de derechos humanos en su trabajo. Antes del proyecto, ICEFI no se identificaba a sí misma como una organización de derechos humanos y ahora lo hace.