PSB y otros vs. Brasil (sobre el Fondo para el Clima) (ADPF 708)
Cuatro partidos políticos (el Partido de los Trabajadores (PT), el Partido Socialismo y Libertad (PSOL), el Partido Socialista de Brasil (PSB) y la Red de Sustentabilidad (Rede)) demandaron al gobierno de Brasil por violaciones de sus obligaciones constitucionales e internacionales referidas a la protección ambiental. Los actores denunciaron específicamente que el gobierno de Jair Bolsonaro no había asignado y desembolsado fondos del Fondo para el Clima en 2019.
El Fondo para el Clima fue establecido en 2009 como el instrumento financiero del Plan de Política Nacional sobre el Clima de Brasil. El mandato del Fondo para el Clima es asignar su presupuesto autorizado anualmente a proyectos y estudios destinados a medidas de mitigación y adaptación del clima. El Fondo para el Clima no funcionó en 2019. No se habían preparado planes anuales y el dinero no fue desembolsado para respaldar proyectos de mitigación del cambio climático.
Los actores argumentaron que la omisión de utilizar el Fondo para el Clima en 2019 violaba el artículo 225 de la Constitución Federal, el cual establece expresamente el derecho a un medio ambiente ecológicamente equilibrado y aplica tal derecho imponiendo sobre el poder público el deber de defenderlo, preservarlo y restaurarlo. Frente a esta supuesta violación, los actores solicitaron una sentencia declaratoria que reconozca la “omisión inconstitucional” y una medida cautelar que obligara al gobierno a reactivar el fondo para el clima.
El gobierno argumentó que en este caso no había ninguna cuestión constitucional dado que (a) la Constitución Federal no ordena explícitamente la creación de un fondo para el clima y (b) el fondo para el clima deriva su autoridad de tratados internacionales y multilaterales que no son leyes brasileñas y, por ello, no son vinculantes para el gobierno. En segundo lugar, el gobierno sostuvo que este caso (y la decisión del Tribunal Federal Supremo de fallar al respecto) violaban la doctrina de la separación de poderes, ya que el poder judicial sobrepasaba sus límites sobre el papel del poder ejecutivo. Específicamente, el gobierno argumentó que el objeto del caso (gestión de fondos) constituía una prerrogativa exclusiva del poder ejecutivo.
En una opinión mayoritaria (con un solo disenso), el tribunal sostuvo que el poder ejecutivo tiene el deber de asignar fondos al Fondo para el Clima sobre la base del derecho constitucional a un medio ambiente saludable: “poner en pleno funcionamiento el Fondo para el Clima no es una cuestión de decisión política libre, sino una obligación”. El tribunal reconoció el fondo para el clima como la principal herramienta disponible para reducir las emisiones del Brasil. Como tal, el hecho de no utilizar el Fondo para el Clima era una violación de la Constitución “por omisión”, dado que esta requiere que el Estado proteja el medio ambiente para las generaciones actuales y futuras.
En respuesta al argumento del gobierno referido a la violación de la separación de poderes, el tribunal concluyó que no se trataba de un exceso, dado que ya existía legislación que avanzaba el derecho constitucional a un medio ambiente saludable. El tribunal sostuvo que el “poder judicial tiene la obligación de actuar para evitar la regresión de esta protección constitucional”. Dado que el tribunal no estaba creando legislación, sino que simplemente hacía cumplir la legislación ya existente, ello no constituía una cuestión de federalismo.
En respuesta a la fuente de autoridad del Fondo para el Clima, el tribunal rechazó los argumentos del gobierno sobre su carácter no vinculante. En primer lugar, reconoció los tratados de derecho ambiental como parte de los tratados de derechos humanos más ampliamente. En segundo lugar, asignó la supralegalidad de los tratados de derechos humanos, incluyendo entre ellos el Acuerdo de París de 2016. Como tal, el tribunal atribuyó al Acuerdo de París una posición jerárquica superior a las normas legales no constitucionales, reconociendo su carácter “supralegal”. Esta denominación significa, como explica Maria Antonia Tigre, que “cualquier ley o decreto brasileño que contradice el Acuerdo de París, incluyendo el aporte determinado en el ámbito nacional, puede ser declarado inválido. Toda acción u omisión contraria a esta protección es una violación directa de la Constitución y los derechos humanos”.
El tribunal ordenó a la administración federal no descuidar el Fondo para el Clima nuevamente y determinó que los recursos del Fondo para el Clima no pueden ser retenidos.
El caso ADFP 708 fue la primera vez que el tribunal de mayor nivel de Brasil se ocupó del tema del cambio climático. Brasil estaba involucionando sus responsabilidades y obligaciones en materia de protección ambiental bajo el gobierno de Bolsonaro. Por ejemplo, en 2019 y 2020, la quema ilegal y la rápida desforestación devastaron la amazonia brasileña. Siendo que Brasil es uno de los siete mayores emisores de gas de efecto invernadero del mundo, este caso tiene una importancia monumental para el país y para la protección del medio ambiente en general.
Asimismo, el Tribunal Federal Supremo de Brasil está examinando varios casos de protección ambiental. En consecuencia, la nueva interpretación del Acuerdo de París y las protecciones constitucionales reafirmadas sobre el derecho a la protección ambiental deberían conducir a resultados más positivos de los casos relacionados con el clima, lo que establecería un precedente positivo para los esfuerzos de protección ambiental del país.
Finalmente, como sugiere Maria Antonia Tigre, el reconocimiento por parte del tribunal del Acuerdo de París como un tratado de derechos humanos no tiene precedentes y respeta los deseos de las organizaciones de la sociedad civil expresados durante las negociaciones del tratado de 2016. Como señala, “las organizaciones de derechos humanos no habían estado satisfechas con el texto final del Acuerdo de París, que relegaba la mención explícita de los derechos humanos al preámbulo… por ello, que un tribunal constitucional califique el Acuerdo de París como un tratado de derechos humanos puede generar un movimiento general para que los tribunales sigan el ejemplo de ese reconocimiento”.
