Sección 9: Grupo de Trabajo Abierto sobre un Protocolo Facultativo del PIDESC (GTA)

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El Grupo de Trabajo Abierto sobre el PF-PIDESC fue creado en 2002 (Resolución CDH 2002/24) con el mandato de "evaluar opciones respecto de la elaboración de un Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos<?xml:namespace prefix = st1 ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:smarttags" />, Sociales y Culturales". ". En junio, 2006, durante la primera sesión del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, extendió el mandato del Grupo de Trabajo "por un periodo de dos años, con el objetivo de elaborar un protocolo facultativo al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales." El Consejo solicitó a Catarina de Albuquerque, presidenta del Grupo de Trabajo que prepare "un primer borrador del protocolo facultativo, que incluya borradores de cláusulas relacionadas con los diversos enfoques esbozados en su documento analítico, a ser utilizado como base para las futuras negociaciones." (Resolución A/HRC/1/L.4/Rev.1)

La siguiente sesión del Grupo de Trabajo Abierto, en las que se iniciarán negociaciones alrededor de este primer borrador, se llevará a cabo del 16 al 27 de julio, 2007.

El primer borrador del Protocolo preparado por la Presidenta del GTA está disponible en inglés al final de esta página.  Este documento servirá como base negociación para la creación del Protocolo Facultativo.   

Pueden participar en el Grupo de Trabajo Abierto (GTA), todos los países miembros de la ONU. Por ello: (1) es sumamente importante asegurarse de que los gobiernos que apoyan el PF-PIDESC asistan a las reuniones y hablen a favor de los componentes críticos para un PF eficaz, (2) también es importante comenzar a hacer presión sobre los gobiernos para que apoyen la inclusión, en un proyecto de borrador de PF, de aquellos componentes que dan a las víctimas una mayor protección. En este sentido es conveniente tener presente los elementos que la Coalición de ONGs por un Protocolo Facultativo ha identificad como los componentes mínimos de un proyecto de borrador (ver www.op-icescr-coalition.org), (3) enfatizar el debate a nivel doméstico acerca de las posiciones que sostienen nuestros gobiernos en este foro internacional.<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />

El Grupo de Trabajo Abierto está presidido por Portugal. Las ONGs pueden asistir a sus reuniones en carácter de observadoras.

A la fecha se han realizado tres sesiones del Grupo de Trabajo (2004, 2005 y 2006). A continuación se incluye información relativa a las dichas sesiones.

9.1 Información sobre reuniones previas del Grupo de Trabajo Abierto

Esta sección contiene un resumen de los temas sustantivos y políticos que se plantearon durante las reuniones del GTA. Vale destacar que no todos los Estados partes del PIDESC han participado en las sesiones. Es por ello conveniente, hacer presión sobre las cancillerías y las misiones en Ginebra para que en el futuro acudan asiduamente a las sesiones del GTA.

9.1.1. La primera sesión del GTA (23 de febrero al 5 de marzo de 2004)

La primera sesión del "Grupo de Trabajo Abierto sobre un Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales" (GTA) tuvo lugar en Ginebra del 23 de febrero al 5 de marzo de 2004. A pesar de la importancia que tuvo la creación del GTA, el debate fue pobre y el apoyo de los Representantes de los Estados a favor del PF fue débil. Afortunadamente, durante el 60º período de sesiones de la Comisión de Derechos Humanos (CDH) se renovó el mandato del Grupo por dos años (Res. 2004/29).

Principales temas del debate

Durante las reuniones iniciales del Grupo de Trabajo, representantes de la OIT y la UNESCO explicaron que un mecanismo de reclamos para las violaciones de los DESC no sería algo especialmente novedoso y brindaron un análisis detallado de los procedimientos ya existentes de presentación de reclamos relacionados con los derechos económicos, sociales y culturales bajo otros pactos.

Siguiendo las mismas líneas, la Sra. Jane Connors, Jefa de la Unidad de la ONU para los Derechos de la Mujer, se refirió al proceso de redacción y a la estructura del Protocolo Facultativo a la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, que establece un sistema de reclamos individuales y un procedimiento de investigación, y entró en vigencia el 22 de diciembre de 2000. Un aspecto a destacar de este Protocolo Facultativo era que permitía presentar reclamos sobre todos los derechos contenidos en la Convención, incluyendo los derechos económicos, sociales y culturales allí incluidos.

También se mencionaron los mecanismos existentes para la protección de los DESC, como el Protocolo Adicional al Convenio Americano de Derechos Humanos en el área de los derechos económicos, sociales y culturales (Protocolo de San Salvador), y el mecanismo de presentación de reclamos colectivos de la Carta Social Europea. En las reuniones también se explicó claramente cómo se complementan mutuamente estos procedimientos.

Respecto de la experiencia del Comité de Derechos Humanos, el órgano supervisor del PIDCP, el profesor Martin Scheinin, miembro de dicho Comité y relator sobre nuevas presentaciones, explicó cómo funciona el mecanismo de reclamos individuales bajo el Primer Protocolo Facultativo al PIDCP.

En las reuniones del Grupo de Trabajo participó activamente un miembro del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Sr. Eibe Ridel. En base a su experiencia adquirida en el Comité, rechazó varias ideas erradas acerca de los derechos económicos, sociales y culturales, como la noción de que no son más que pautas políticas o que implican costos financieros mucho más altos que los derechos civiles y políticos. Expresó claramente que los derechos económicos, sociales y culturales básicamente no difieren de los derechos civiles y políticos.

Es importante destacar que durante las conversaciones mantenidas por el Grupo de Trabajo hubo acuerdo sobre el uso de la tipología de los tres niveles de obligaciones de los Estados de 'respetar, proteger y realizar'. Esta herramienta para el análisis de las obligaciones impuestas por todos los derechos humanos parece haber sido aceptada por los representantes de los Estados y ello constituye un paso adelante en el entendimiento de las obligaciones que imponen los derechos humanos.

La resistencia política

La negativa de algunos Estados a aceptar el derecho de las personas a presentar reclamos por violaciones de los derechos económicos, sociales y culturales se expresó de varias maneras, particularmente, respecto de la exigibilidad judicial de dichos derechos.

Por momentos el debate simplemente ignoró todo el desarrollo que ha tenido lugar en el derecho internacional sobre derechos humanos y pareció recordar las décadas de 1950 y 1960, cuando la Comisión debatió la adopción de ambos Pactos (PIDCP y PIDESC).

A pesar de que (a) el contexto ideológico de aquella época (el bloque occidental contra el bloque socialista) ha cambiado dramáticamente, (b) existen varios mecanismos internacionales que hacen posible la presentación de reclamos individuales respecto de violaciones de los derechos económicos, sociales y culturales, y (c) existe gran cantidad de jurisprudencia de nivel nacional relacionada con los DESC, algunos representantes de Estados se mostraron reticentes a admitir estos hechos.

En la discusión posterior, algunos representantes de gobiernos plantearon preguntas sobre la dimensión internacional, específicamente cómo se podrían contemplar las obligaciones de cooperación internacional referidas en los artículos 2(1), 22 y 23 del PIDESC bajo un protocolo facultativo del mismo Pacto; por ejemplo, si el protocolo podría incluir un procedimiento de reclamos entre Estados y si el derecho al desarrollo estaría sujeto al sistema de un protocolo facultativo al PIDESC.

A pesar de los esfuerzos de algunos representantes de gobiernos por presentar el debate como una confrontación ideológica entre el norte y el sur, la realidad mostró una situación completamente diferente. Concretamente, diversos Estados, como la Argentina, Venezuela, Finlandia y Portugal, se alinearon a favor de un Protocolo Facultativo, mientras que los EE.UU., Arabia Saudita y la India se opusieron.

Aunque para algunos representantes de los gobiernos el tema de la cooperación internacional era una preocupación genuina, para otros parecía ser solamente una manera de desviar el debate. Como quedó claro en las presentaciones de las ONGs, un protocolo facultativo al PIDESC podría contribuir favorablemente a la aclaración de las obligaciones ya existentes conforme al Pacto, incluyendo aquellas referidas a la asistencia y la cooperación internacionales.

Algunos Estados que se opusieron firmemente al Protocolo Facultativo, como los EE.UU. y Arabia Saudita, ni siquiera son signatarios del PIDESC.

9.1.2. La segunda sesión del GTA (10 al 20 de enero de 2005)

La segunda sesión del GTA tuvo lugar entre el 10 y el 21 de enero de 2005. En esta oportunidad, el debate fue más rico y más técnico que en el primer año. Aunque algunos estados siguen oponiéndose al PF-PIDESC (p.ej. EEUU y Arabia Saudita), parece haberse aceptado que el PF es inevitable y algunos estados lo apoyaron activamente.

Principales temas del debate

Catarina Albuquerque (Portugal) fue reelegida presidenta y Eibe Riedel (experto del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales) actuó como persona de contacto durante todo el proceso.

En general, es importante destacar que en las reuniones iniciales se dialogó con tres Relatores Especiales (RE) de la ONU: Jean Ziegler, Relator Especial sobre el derecho a la alimentación; Emmanuel Decaux, Relator Especial de la Subcomisión de Derechos Humanos sobre la aplicación de los tratados de derechos humanos; y Doudou Diène, Relator Especial sobre las formas contemporáneas de racismo, discriminación racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia.

Ziegler, el RE sobre el derecho a la alimentación, explicó los tres niveles de obligaciones de los Estados, dando ejemplos completos extraídos de la jurisprudencia nacional. Decaux, el Relator de la Subcomisión, presentó los beneficios asociados a la evaluación por medio de los órganos de los tratados de la aplicación de los DESC por parte de los Estados. Diène, el RE sobre racismo, afirmó que el PF podría abrir una oportunidad para continuar desarrollando los derechos culturales, en particular dentro del contexto de las formas nuevas de xenofobia, especialmente las acciones dirigidas hacia manifestaciones visibles de la cultura. En respuesta a preguntas de los delegados, Ziegler y Decaux apoyaron vehementemente que al PF se le diera un enfoque abarcador, rechazando concretamente su tratamiento "a la carta" o selectivo. Este enfoque puede significar diferentes cosas, como, por ejemplo, permitir que solamente algunos de los derechos del PIDESC sean justiciables bajo el PF (como en el caso del Protocolo de San Salvador) o permitir que los Estados identifiquen los derechos que desean someter a un procedimiento de comunicaciones, asumiendo inmediatamente la obligación de tomar medidas para ampliar la cantidad de derechos sujetos a reclamos en el futuro (como en el caso de la Carta Social Europea).

Nuevamente en esta sesión representantes de la OIT (Lee Swepston) y la UNESCO (Vladimir Volodin) explicaron que un mecanismo de reclamos para las violaciones de los DESC no sería algo especialmente novedoso y brindaron un análisis detallado de los procedimientos ya existentes de presentación de reclamos relacionados con los derechos económicos, sociales y culturales bajo otros instrumentos. Destacaron que un Protocolo Facultativo del PIDESC no representaría una duplicación de procedimientos, sino que, más bien, es necesario como complemento de los mecanismos existentes, cuyo alcance es limitado.

En esta segunda sesión, el diálogo con expertos de órganos de tratados incluyó a: Eibe Riedel (CDESC), Andreas Mavrommatis (CAT) y Goran Melander (ex miembro de la CEDAW). Los expertos describieron en detalle el trabajo de sus órganos respectivos y respondieron a la preocupación de los gobiernos sobre la duplicación de los procedimientos (en particular, si la CEDAW se ocupa de los componentes relacionados con la discriminación sexual de los DESC), y la evaluación de las violaciones, particularmente en relación con la evaluación de la asignación de recursos adecuados o temas de cooperación internacional.

Indicaron que las dudas sobre la duplicación podrían resolverse por medio de los criterios de aceptación, los cuales excluyen la evaluación de comunicaciones que ya hayan sido presentadas ante otro Comité.

También participaron expertos de mecanismos regionales: Victor Dankwa, miembro de la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, y Henrik Kristensen, de la Secretaría del Comité Europeo de Derechos Sociales, Consejo Europeo, aportaron comentarios interesantes y valiosos sobre sus procedimientos, y explicaron las ventajas de contar con un mecanismo con un enfoque abarcador en vez del llamado enfoque "a la carta".

Lamentablemente, no estuvo presente ningún experto del Sistema Interamericano, que cuenta, bajo el Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos en el área de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (el Protocolo de San Salvador de 1988), con un procedimiento de presentación de reclamos individuales respecto de violaciones de algunos derechos económicos, sociales y culturales. Se acordó, sin embargo, que un experto de esta región participará del período de sesiones de 2006 del Grupo de Trabajo.

La resistencia política

En esta segunda sesión, nuevamente algunos gobiernos expresaron su negativa a aceptar el derecho de las personas a presentar reclamos por violaciones de los derechos económicos, sociales y culturales. Para los Estados que se oponen al PF (por ej., EEUU, el Reino Unido, Australia, Egipto y Arabia Saudita), la opción de "ningún Protocolo Facultativo" sigue estando abierta. Concretamente, lograron que esta opción fuera incluida en el informe que se le solicitó al presidente para la próxima sesión del Grupo de Trabajo.

Afortunadamente, otros gobiernos han reconocido lo inevitable de un PF-PIDESC. Entre los Estados que apoyan el PF, es importante destacar que México adoptó un papel muy activo y de liderazgo a favor del PF-PIDESC, expresando que el GTA debería pasar a debatir un borrador. También tuvo un papel muy positivo el recientemente electo Embajador Francés para los Derechos Humanos, Michel Douncin, quien mantuvo una actitud abierta y constructiva hacia las ONGs.

Al igual que en la primera sesión el tema de la cooperación internacional resultó muy controvertido. En el debate, algunos representantes de gobiernos plantearon la pregunta de cómo se podrían contemplar las obligaciones de cooperación internacional referidas en los artículos 2(1), 22 y 23 del PIDESC bajo un protocolo facultativo del mismo Pacto (por ejemplo, si el protocolo podría incluir un procedimiento de reclamos entre Estados y si el derecho al desarrollo estaría sujeto al sistema de un protocolo facultativo al PIDESC).

Mientras algunos países en vías de desarrollo (p.ej. Egipto y países de la Unión Africana) argumentaron que un PF-PIDESC debía incluir cláusulas sobre la cooperación internacional, algunos estados "occidentales" se aferraron a la idea de que dicha cooperación no se puede someter a adjudicación conforme a un PF-PIDESC. Este tema debe continuar siendo debatido en el ámbito nacional y dentro de las organizaciones de la sociedad civil e instituciones académicas. Al igual que en la sesión del año pasado, para algunos representantes gubernamentales el tema de la cooperación internacional era una preocupación genuina, pero, para otros, parecía ser solamente una manera de desviar el debate. Según quedó claro en las presentaciones de las ONGs, un protocolo facultativo del PIDESC podría contribuir favorablemente a aclarar las obligaciones actuales que surgen del Pacto, incluyendo las que se refieren a la asistencia y cooperación internacional.

Aunque en esta sesión algunos Estados continuaron expresando su preocupación sobre que el contenido de los DESC es vago y que es necesario un consenso acerca de su significado antes de que se inicie la redacción, en general, el debate fue más técnico y los Estados expresaron su preocupación sobre cómo se evaluarán las violaciones, qué criterios se emplearán y maneras de evitar la duplicación de procedimientos. Sin embargo, una de las principales dudas planteadas se refirió a la supuestamente inaceptable intromisión de un órgano internacional en procesos políticos, en particular la definición de opciones de política pública y gasto público.

En esta sesión se discutió considerablemente la posibilidad de emplear el enfoque "a la carta". Esta opción fue apoyada por delegaciones que parecen sugerir que un enfoque selectivo podría ser la manera de lograr un consenso. Pero es importante destacar que no hubo un debate sustantivo respecto de las consecuencias que tendría este enfoque. Esto es lamentable, dado que el debate entre emplear un enfoque abarcador o "a la carta" es sumamente importante. Como ya se dijo, hay diferentes maneras de entender el enfoque selectivo. Por ejemplo, dicho enfoque puede significar permitir que solamente algunos de los derechos del PIDESC sean justiciables bajo el PF (como en el Protocolo de San Salvador) o que todos los derechos del Pacto sean justiciables, pero que los Estados deban identificar los derechos que deseen someter a un procedimiento de comunicaciones, asumiendo inmediatamente la obligación de tomar medidas para ampliar la cantidad de derechos sujetos a reclamos en el futuro (como en la Carta Social Europea). Obviamente, estos dos enfoques son muy diferentes y sería importante que a medida que la discusión avance se vaya determinando claramente en qué están pensando los representantes de gobiernos cuando hablan de un enfoque "a la carta". Algunas fórmulas de dicho enfoque podrían debilitar la indivisibilidad de los derechos humanos y serían extremadamente peligrosas para la realización de los DESC.

9.1.3. La tercera sesión del GTA (6 al 17 febrero de 2006)

En esta sesión se discutió el documento analítico preparado por la presidenta-relatora del GTA, Catarina de Albuquerque: "Elementos para la elaboración de un protocolo facultativo al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales" (E/CN.4/2006/WG.23/2). En esta sesión además del apoyo de la Secretaría, se contó con la participación de Eibe Riedel, miembro del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC),

La Coalición de ONGs por un Protocolo Facultativo al PIDESC, también presentó un documento sobre los elementos que considera que son indispensables de incluir en un futuro PF-PIDESC (E/CN.4/2005/WG.23/CRP.4)

Principales temas del debate

Siguiendo la tendencia del año anterior, el debate fue más técnico y se observó que existe una creciente tendencia de apoyo a un protocolo facultativo al PIDESC.

La agenda de la sesión estaba en concordancia con el documento analítico preparado por la presidenta-relatora. De esta manera, cada sesión se inició con una exposición de la presidenta relatora, que abría el debate en los siguientes temas: (1) procedimiento de presentación de comunicaciones; (2) procedimiento de investigación; (3) procedimiento entre Estados; (3) el protocolo facultativo y las decisiones nacionales de asignación de recursos; (4) relación de un PF con los mecanismos existentes; (5) cooperación y asistencia internacional; (6) análisis y evaluación de la repercusión que un protocolo facultativo tendría en el mejoramiento de la realización de los derechos económicos, sociales y culturales en el plano nacional; y (7) las opciones en la elaboración de un PF, incluyendo la opción de no elaborar un PF.

Los debates fueron de una gran riqueza, y en muchos casos se analizaron los temas con profundidad. Con la excepción del tema de procedimiento entre Estados, que luego de que la presidenta-relatora introdujo el tema, no hubo discusión al respecto, en el implícito que un mecanismo de este tipo no sería necesario en un futuro PF.

Durante las dos semanas surgieron varios temas que merecen ser enfatizados. Siguiendo la tendencia de los dos años anteriores, el tema de la cooperación y asistencia internacional, sigue siendo un punto crucial del debate. En este sentido, el Grupo Africano propuso la idea de la creación de un "fondo" internacional para ayudar a los países a dar cumplimiento a las observaciones del Comité. Aunque la idea aun está en fase preliminar, según manifestaron los representantes de los países de este grupo, consideran necesario que la idea continúe siendo examinada a futuro.

Otro tema interesante, también propuesto por representantes del Grupo Africano, es la posibilidad de que se establezca en el PF la necesidad de un agotamiento de los recursos regionales o en su defecto, un mecanismo para que no exista un debilitamiento de estos mecanismos ante el establecimiento de un PF-PIDESC.

Finalmente, el tema de las opciones "a la carta", que tanto debate suscitó en las anteriores sesiones, fue relegado a un segundo plano. Pareciera existir una fuerte mayoría que considera que estas opciones no son viables para una efectiva protección de los derechos contemplados en el pacto.

Finalmente, se ha de señalar que en esta sesión se contó con la participación de un experto del sistema interamericano, que dio su visión acerca de los mecanismos existentes para la protección de los derechos económicos, sociales y culturales en Latinoamérica.

La resistencia política

Como señalábamos, durante las dos semanas se observó una tendencia creciente de apoyo al PF. Este apoyo se reflejó desde la sesión de apertura, donde, por ejemplo, el representante del Brasil, a nombre del grupo de GRULAC (grupo Latinoamericano y de los países del Caribe), expresó un fuerte apoyo para un PF-PIDESC comprensivo. Este grupo expresó su deseo para avanzar y dar el paso siguiente que es de iniciar la elaboración de un borrador. Enfatizaron que sólo a través de la adopción de un PF-PIDESC se daría el mismo nivel a todos los derechos humanos. Además de su presentación conjunta, varios países de esta región tomaron la palabra de manera individual manifestando su apoyo a un PF, tal como Ecuador, Chile, México.

En esta misma sesión de apertura, el representante de Marruecos, a nombre del Grupo Africano, también expresó su apoyo al PF-PIDESC. Enfatizó la importancia que le dan a que sea un instrumento comprensivo, que contenga cláusulas relativas a la cooperación internacional y propusieron el agotamiento de los recursos regionales, como medio de preservar la integridad de los mecanismos regionales de promoción y protección de los derechos humanos.

La Unión Europea (UE), representada por el delegado de Austria, expresó la intención de colaborar en los trabajos del GTA, sin embargo no se incluyó una declaración que diera apoyo iniciar la elaboración de un borrador. Sin perjuicio de ello, varios países de la región manifestaron su directo apoyo a un PF-PIDESC, tales como España, Bélgica, Portugal y Finlandia. Croacia, como un país en vías de acceder a la UE también expresó su apoyo al PF.

Durante todas las sesiones, aun se pudo observar ciertos países que se oponen a un PF, como es el caso de E.E.U.U, Australia y Japón. Un número de otros países continúan tomando una visión, que si bien trata de ser de consenso, en cuanto reconocen que la mayoría de Estados está a favor de un PF-PIDESC, consideran que es prematuro dar el paso de iniciar la elaboración de un borrador. Consideran que es necesario seguir estudiando más opciones en busca del consenso. En esta postura se encontraría países como Canadá, Alemania y el Reino Unido.

Este año, debemos destacar que España, se ha alineado en la postura de los países de Latinoamérica, expresando enfáticamente su apoyo a un PF, pero también vimos como los Países Bajos, que años anteriores no habían intervenido en el debate, en esta sesión participaron con una visión opuesta a que se inicie la elaboración de un borrador.

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