Sección 8: Cómo cuestionar los conceptos equivocados sobre el PF-PIDESC

Al hacer campaña por un PF-PIDESC, es importante comprender y referirse a muchos "mitos" que han llevado a algunos a cuestionar, equivocadamente, la naturaleza misma y la importancia de los derechos económicos, sociales y culturales.

La siguiente sección fue desarrollada por la Coalición de ONGs por un PF-PIDESC y está incluida en ¨Take Action Now: Advocacy Kit on the PF-PIDESC" (2005).

8.1 Concepto equivocado 1: Los derechos económicos, sociales y culturales no pueden ser aplicados por órganos judiciales. No son justiciables.

Uno de los principales argumentos utilizados contra un PF del PIDESC es que los derechos económicos, sociales y culturales no son justiciables y, como consecuencia, no pueden ser objeto de un procedimiento de reclamos individuales.

Por el contrario, diversos desarrollos en ámbitos nacionales y regionales muestran que los derechos económicos, sociales y culturales pueden someterse al escrutinio de un tribunal u otra entidad judicial o cuasi judicial.

En los últimos años ha surgido un creciente número de jurisprudencia relacionada con los derechos económicos, sociales y culturales. Tribunales nacionales y regionales, en muchos casos, han decidido acerca de temas relacionados con el goce de dichos derechos proporcionando reparaciones adecuadas para las víctimas. Como consecuencia, contamos con una amplia gama de jurisprudencia relacionada, entre otros temas, con la alimentación adecuada, la salud, la vivienda y la educación, etc. Al trabajar con los derechos económicos, sociales y culturales, los tribunales también han desarrollado innovadores avances en los procedimientos empleados. La existencia de jurisprudencia nacional y regional relacionada con dichos derechos demuestra su justiciabilidad directa de los mismos.

De hecho, en la actualidad, cada vez más países de todos los continentes y sistemas legales han incorporado la revisión judicial de los derechos económicos, sociales y culturales. Estos países incluyen Sudáfrica, Finlandia, Argentina, Colombia, Mauricio, Canadá, Latvia, Francia, India, Bangladesh, Nigeria, y la mayoría de los países de Europa Central y Oriental.

Asimismo, los gobiernos cada vez apoyan más la justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales en numerosos foros. Se han desarrollado procedimientos de presentación de reclamos por violaciones de dichos derechos en el ámbito regional (p.ej. la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos, el Procedimiento de Presentación de Reclamos Colectivos conforme a la Carta Social Europea y el Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos: Protocolo de San Salvador).

8.2 Concepto equivocado 2: Los derechos económicos, sociales y culturales son demasiado vagos para ser aplicados a un procedimiento de reclamos basado en casos

Se suele decir que los derechos económicos, sociales y culturales no son derechos sino objetivos políticos y que representan normas demasiado vagas para ser exigibles. Esta idea ha sido superada por diferentes desarrollos relacionados, particularmente, con la naturaleza, el contenido y el alcance de los derechos económicos, sociales y culturales, así como con las obligaciones correspondientes de los Estados.

Las observaciones generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ("el Comité"), y el trabajo de los Relatores Especiales de la ONU, expertos, académicos y ONGs, así como la jurisprudencia nacional y regional, han contribuido significativamente a refutar esta idea y a aclarar las obligaciones de los Estados que surgen del PIDESC.

Las observaciones generales del Comité, junto con la doctrina y la jurisprudencia existente, proporcionan descripciones precisas del contenido y alcance de los derechos económicos, sociales y culturales, y de las respectivas obligaciones de los Estados de respetar, proteger y realizar. Además, esas mismas fuentes también describen claramente cómo se aplican a dichas obligaciones los conceptos de "realización progresiva" y "recursos disponibles". En este sentido, se puede esperar un cierto grado de certeza interpretativa y previsibilidad. Asimismo, debemos tener presente que solamente se podrá lograr una mayor claridad mediante un análisis caso por caso. Esta es precisamente la razón por la que es necesario un procedimiento de presentación de reclamos.

8.3 Concepto equivocado 3: Los derechos económicos, sociales y culturales se relacionan con cuestiones de asignación de recursos y políticas públicas que no son materia del trabajo de los tribunales

Algunas veces se sugiere que los asuntos relacionados con la asignación de recursos y las políticas públicas deben dejarse en manos de las autoridades políticas y no de los tribunales. Estas objeciones se relacionan con la preocupación de que el poder judicial no debería intervenir en tales campos, ya que se supone que se trata del dominio exclusivo de los gobiernos. En el ámbito nacional, estas objeciones se refieren a la cuestión de la separación de poderes, mientras que a nivel internacional se plantean en el contexto de la intromisión en la soberanía de los países.

En primer lugar, es importante recordar que, como en el caso de los derechos civiles y políticos, los Estados gozan de un margen de discreción al seleccionar los medios para aplicar sus respectivas obligaciones. En este sentido, cuando los tribunales nacionales intervienen para ordenar la implementación de un programa o una política específica, en la mayoría de los casos, tales órdenes dejan un amplio grado de discreción para que el gobierno conciba la respuesta apropiada. Respecto de la realización o efectividad progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales, los tribunales han demostrado su capacidad para establecer límites en su propia intervención. Por ejemplo, la Corte Federal Suiza opinó que carecía de la "competencia para establecer prioridades en la asignación de recursos", pero intervendría si el marco legal no aseguraba las garantías constitucionales (Ver V v Einwohrnergemeine X und Regierunsgrat des Kantons Bern (BGE/ATF 121 I 367, Corte Federal Suiza, del 27 de octubre de 1995).

En segundo lugar, aunque se deben respetar las competencias respectivas de las diferentes ramas del gobierno, corresponde reconocer que, en general, los tribunales ya intervienen en una amplia variedad de asuntos que tienen importantes consecuencias en la asignación de recursos. La adjudicación de derechos civiles y políticos, así como muchas otras disposiciones legales, como las del derecho comercial, afectan periódicamente las opciones políticas de los gobiernos, especialmente respecto de la asignación de recursos. De hecho, aunque los tribunales deben respetar la división de facultades entre las diversas ramas del gobierno, es importante reconocer que sus decisiones suelen tener consecuencias presupuestarias (ver Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General Nro. 9, sobre la aplicación nacional del Pacto, E/C.12/1998/24, párr. 10). Por ejemplo, el derecho al debido proceso requiere una inversión financiera importante en los sistemas judiciales y, con frecuencia, asistencia legal (ver, por ej., Airey vs. Irlanda, 32 Eur Ct HR Ser A (1979): [1979] 2 E.H.R.R. 305). De manera similar, la protección contra la tortura y otras formas de tratamiento cruel, inhumano o degradante también requiere definir prioridades financieras en términos de capacitación policial, construcción de cárceles, protección de víctimas, etc. Aunque es obvio que la realización de los derechos civiles y políticos implica una asignación de recursos, los costos relacionados no siempre se tienen en cuenta porque las instituciones ya existen.

En tercer lugar, en muchos casos, la realización de los derechos económicos, sociales y culturales solamente requerirá que un gobierno se abstenga de cierto comportamiento o regule los actos de terceros. Por ejemplo, los Estados parte del PIDESC tienen que asegurar que no existan restricciones arbitrarias al derecho al trabajo o que no ocurran desalojos forzosos sin las medidas adecuadas de compensación o reasentamiento. En tales casos, la realización de los derechos económicos, sociales y culturales no se relaciona con cuestiones de asignación de recursos ni requiere la adopción o implementación de políticas, programas o medidas.

En cuarto lugar, aunque los temas de política social y económica se relacionan con cuestiones complejas que son difíciles de resolver caso por caso, los tribunales se ocupan con frecuencia de muchos asuntos de interés público. Por ejemplo, las decisiones sobre el derecho a la libertad de expresión afectan a ciertos intereses en pugna. Como consecuencia, los jueces deben sopesar la noción de interés público o nacional con las restricciones impuestas al goce del derecho a la libertad de expresión. Ese análisis entre intereses opuestos se puede aplicar fácilmente dentro del dominio de los derechos económicos, sociales y culturales.

Finalmente, se suelen plantear dudas respecto de la legitimidad democrática de los tribunales en términos de la sugerencia de que no deberían entrometerse en asuntos relacionados con la asignación de recursos y las políticas públicas. En este sentido, aunque los funcionarios del poder judicial no son elegidos por el voto popular, son los gobiernos quienes designan a gran cantidad de ellos. Asimismo, los órganos judiciales han demostrado que son capaces de defender los derechos de individuos y grupos frente a un Estado hostil o negligente.

8.4 Concepto equivocado 4: Los recursos judiciales no son eficaces para realizar los derechos económicos, sociales y culturales

Algunas veces se afirma que los recursos judiciales por sí solos no pueden causar los cambios estructurales necesarios para la plena realización de los derechos económicos, sociales y culturales.

El primer objetivo de los recursos judiciales, tanto en el ámbito nacional como internacional, es proporcionar una compensación y un remedio adecuados a las víctimas de violaciones de los derechos humanos, así como garantizar el cese de la violación y que ésta no se repita. Estos objetivos son los mismos en todo el espectro de los derechos humanos y se aplican a casos de derechos civiles y políticos, así como a los derechos económicos, sociales y culturales.

Cuando entidades judiciales o cuasi judiciales analizan casos específicos de violaciones de derechos humanos, las reparaciones judiciales siempre estarán limitadas de acuerdo a su capacidad para afectar o cambiar la situación de todo un país. En este sentido, tales limitaciones se aplican independientemente de que el caso se refiera a derechos civiles y políticos o a derechos económicos, sociales y culturales. Por ejemplo, no es probable que una decisión del Comité de Derechos Humanos sobre un caso de tortura en un determinado país sea eficaz para poner fin a una práctica institucionalizada que ocurre en todo el país en cuestión. Más bien, es la conjunción de diferentes acciones y factores los que puede causar un cambio en una situación dada y ser eficaces para la realización de los derechos económicos, sociales y culturales, así como de los derechos civiles y políticos. En este sentido, las reparaciones judiciales desempeñan un papel crucial.

Sin duda, las causas judiciales pueden conducir a cambios en las leyes, resolver reclamos de personas y grupos, y proporcionar un mecanismo de rendición de cuentas constante y alerta sobre la esfera legislativa y administrativa. También pueden ser útiles como medio de educación y transformación para dar a conocer y aclarar los principios de los derechos humanos.

8.5 Concepto equivocado 5: Un procedimiento de presentación de reclamos para los derechos económicos, sociales y culturales representaría una gran carga financiera para los Estados

Un argumento que a veces se esgrime contra un PF del PIDESC es que un procedimiento de presentación de reclamos para los derechos económicos, sociales y culturales a nivel internacional tendría enormes consecuencias financieras para los Estados. Este argumento se relaciona con el supuesto de que los derechos económicos, sociales y culturales solamente requieren acciones de los gobiernos que tienen un costo financiero muy elevado.

Sin embargo, en muchos casos, la realización de los derechos económicos, sociales y culturales exige que los gobiernos se limiten, es decir, se abstengan de ciertos comportamientos, o regulen los actos de terceros. Como se menciona en la Observación General Nro. 12 del Comité, los derechos económicos, sociales y culturales imponen tres tipos de obligaciones diferentes por parte de los Estados: las de respetar, proteger y realizar (ver también las Directrices de Maastricht sobre las Violaciones de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales). Conforme a las obligaciones de respetar y proteger, los Estados deben abstenerse de interferir en el goce de los derechos económicos, sociales y culturales, e impedir las violaciones de dichos derechos por parte de terceros. En ambos casos, la realización de estos derechos no impone una gran carga financiera sobre los Estados, dado que no se relaciona con la adopción e implementación de programas o medidas de alto costo.

8.6. Concepto equivocado 6: Un procedimiento de presentación de reclamos para los derechos económicos, sociales y culturales crearía nuevas obligaciones para los Estados

Algunas veces se sugiere que un PF-PIDESC crearía nuevas obligaciones para los Estados parte.

En primer lugar, como lo indica su nombre, el PF-PIDESC será una opción o facultad de los Estados. En otras palabras, no estarán obligados a ratificarlo. En segundo lugar, el PF-PIDESC no creará nuevas obligaciones, sino un nuevo procedimiento de supervisión para obligaciones que ya existen conforme al PIDESC. En este sentido, el procedimiento creado por un PF-PIDESC no será diferente de los que ya existen conforme al Primer Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), la Convención contra la Tortura y otras Formas de Tratamiento o Castigo Cruel, Inhumano o Degradante, la Convención sobre la Eliminación de la Discriminación Racial o el Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer.

8.7 Concepto equivocado 7: Un procedimiento de presentación de reclamos para los derechos económicos, sociales y culturales competiría o entraría en conflicto con otros procedimientos del mismo tipo

El tema de la complementariedad dentro del marco legal de los derechos humanos no es nuevo. De hecho, la complementariedad entre diferentes mecanismos de derechos humanos se puede observar en los ámbitos regionales e internacionales y con respecto a mecanismos relacionados con pactos o no. Se trata de una consecuencia del desarrollo del derecho sobre los derechos humanos, junto con la reconocida necesidad de proporcionar protección especial a los grupos vulnerables, solucionar áreas específicas de preocupación o responder a situaciones regionales específicas. Dentro del marco legal de los derechos humanos y respecto de los mecanismos de presentación de reclamos individuales, la complementariedad puede comprenderse desde dos perspectivas diferentes: un derecho en particular puede caer bajo el alcance de varios instrumentos o mecanismos, y una persona en particular puede tener acceso a diferentes mecanismos.

Respecto del PF-PIDESC, se ha planteado la duda de que podría duplicar, en cierta medida, el trabajo que llevan a cabo otros órganos como el Comité de Derechos Humanos y el Comité de Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, así como la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).

La complementariedad (o la superposición de los derechos cubiertos por diferentes mecanismos de presentación de reclamos individuales) es común en el campo de los derechos civiles y políticos, pero no parece crear problemas ni plantear dudas. Por ejemplo, el Comité contra la Tortura está autorizado, conforme al artículo 22 de la Convención contra la Tortura (CAT), a recibir reclamos de personas que aducen ser víctimas de una violación de las cláusulas de dicha Convención cometida por un Estado parte que haya hecho una declaración conforme al artículo. Esto no impide que el Comité de Derechos Humanos reciba reclamos individuales respecto de supuestas violaciones del artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) conforme a su Protocolo Facultativo. Tampoco impide que la Comisión Interamericana, la Corte Interamericana o la Corte Europea de Derechos Humanos atiendan reclamos individuales relacionados con la tortura y otros tratamientos crueles, inhumanos o degradantes. Asimismo, el derecho a la libertad de asociación, cubierto por el Protocolo Facultativo del PIDCP, no ha sido excluido del procedimiento de reclamos individuales a pesar de que se superpone con el Comité de la OIT sobre la Libertad de Asociación. Se podrían dar ejemplos similares respecto de otros mecanismos, como la Convención sobre la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW) y la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (CERD).

La duplicación potencial del trabajo de estos diferentes mecanismos no ha causado problemas ni generado preocupación, debido a que todos contienen cláusulas que impiden la evaluación o examen de casos que estén siendo evaluados al mismo tiempo por otro procedimiento de resolución o investigación internacional o regional.

La interdependencia, indivisibilidad e interrelación de todos los derechos humanos, reiterada en la Declaración y Programa de Acción de Viena adoptada por la Segunda Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos en 1993, requiere que se apliquen los mismos estándares a los derechos económicos, sociales y culturales que a los derechos civiles y políticos (Doc. A/CONF.157/23). En este sentido, el Borrador del PF-PIDESC sigue el mismo enfoque que sus predecesores relacionados con los derechos civiles y políticos respecto de la 'cláusula de examen', al estipular que un reclamo individual no puede ser evaluado por más de un mecanismo a la vez. La interdependencia, indivisibilidad e interrelación de todos los derechos humanos también destaca la necesidad de que un procedimiento de presentación de reclamos relacionado con los derechos económicos, sociales y culturales pueda abarcar toda la gama de dichos derechos.