Reclamar y mantener la visión del PF-PIDESC: Repasando el camino recorrido, para seguir andando

Siempre ha habido dos narrativas contradictorias en torno al Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PF-PIDESC) - una instrumental, la otra visionaria; una procedimental, la otra sustantiva; una correctiva y la otra transformadora.

La narrativa instrumental de ninguna manera deja de ser importante. Otros tratados, en particular el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, han tenido procedimientos de denuncia desde hace muchos años. El PIDESC no tenía ningún procedimiento de denuncia y su adopción trajo los DESC a un pie de igualdad procesal como los derechos civiles y políticos. Para aquellos que han agotado los recursos internos por violaciones de los DESC, el PF proporciona un recurso efectivo  para la justiciabilidad y reparación que de otro modo no estaría disponible. Eso es importante y es una buena razón para que los Estados ratifiquen el Protocolo Facultativo al PIDESC.

Debemos recordar, sin embargo, que la igualdad formal no es igualdad sustantiva. Proporcionar un acceso igualitario a la justicia para quienes reclaman derechos sociales no es tan simple como proporcionar acceso al mismo procedimiento que ha existido para los que reclaman los derechos civiles y políticos - al menos no si el enfoque de la adjudicación y el recurso se mantiene dentro del molde de los derechos civiles y políticos. El acceso a la justicia sustantiva significa que la forma en que se identifican y se conciben las violaciones, asi como en la que se avanzan y se remedian los reclamos, debe ser transformada. Ahí es donde la dimensión visionaria por la que hemos luchado durante el proceso de elaboración entra en juego.

El aspecto transformador del PF-PIDESC se dirige a las causas estructurales o sistémicas detrás de la exclusión histórica de los que viven en la pobreza respecto al acceso a la justicia. Desafía la discriminación sistémica en el movimiento de derechos humanos en sí. Nos obliga a hacer frente a preguntas difíciles: ¿Por qué los problemas fundamentales de la dignidad, la seguridad, la salud y la vida de las personas viviendo en la pobreza, hambrientos y sin vivienda han sido temas muy poco tomados para elaborar reclamos de derechos y casos judiciales? ¿Por qué la mayoría de las organizaciones de derechos humanos se han centrado en los derechos civiles y políticos y descuidado los derechos socio-económicos? ¿Por qué los donantes prefieren financiar los derechos civiles y políticos sobre los DESC aun cuando violaciones de los DESC son responsables de más muertes y sufrimiento? ¿Por qué los abogados/as y las ONGs no han presentado reclamos legales en cada país para exigir que los gobiernos tomen medidas para abordar el inmenso sufrimiento causado por el hambre innecesaria, la falta de vivienda y la pobreza, incluso si ellos no creían que tales reclamos fueran a ganar en la primera ronda? ¿No fue eso lo que se hizo con las violaciones a los derechos civiles y políticos, que fueron vistas como simplemente moralmente inaceptables? ¿Por qué muchas instituciones de derechos humanos y tribunales han decidido que los estados deben tener un "margen de discrecionalidad" con respecto a las políticas socio-económicas que han privado sistemáticamente a los pobres de sus derechos?

Estos son los temas más amplios de la exclusión sistémica del acceso a la justicia que formaron el telón de fondo de la redacción del PF-PIDESC por el Grupo de Trabajo de composición abierta. Estaban dirigidas, inicialmente, en forma de preguntas, por lo general traídos por los Estados que no eran favorables al proyecto del PF, sobre la justiciabilidad y el alcance del procedimiento de quejas. ¿Qué tipo de reclamaciones puede el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales adjudicar de manera competente? ¿Son justiciables las reclamaciones que alegan violaciones vinculadas a los fracasos de la realización progresiva y la asignación presupuestaria? ¿Se debe instruir al CDESC para aplicar un "amplio margen de discrecionalidad" al evaluar si las "opciones" de políticas socio-económicas de los Estados cumplen con los DESC?

En su mayor parte, la Coalición de ONGs y de los estados favorables respondieron a estos desafíos en la forma en que se plantearon, como relacionados con la justiciabilidad y competencia institucional. "Sí", insistimos, las "violaciones vinculadas a fracasos para realizar progresivamente los derechos han sido competentemente juzgadas por tribunales nacionales. Es importante, sin embargo, asegurarse que está disponible un registro de pruebas completo y se recomiendan las intervenciones amicus a fin de garantizar que el Comité está en condiciones de evaluar competentemente tales afirmaciones "."No, no sería apropiado dar instrucciones al Comité que dé prioridad a los gobiernos, es decir, de una parte sobre otra, en relación con las políticas socio-económicas, cuando éstos están acusados ​​de haber causado violaciones de los DESC. Es, sin embargo, importante reconocer que, si bien es el trabajo del Comité evaluar si las políticas socio-económicas cumplen con el Pacto, sigue siendo la tarea del Estado y no la del Comité la de diseñar e implementar las políticas y los programas necesarios”.

Conforme los debates pasaban, sin embargo, se hizo cada vez más claro que el verdadero tema detrás de las propuestas de los Estados escépticos por definir algunos de los componentes de los DESC como "no-justiciable" era si el PF-PIDESC sería fiel a la visión de igualdad en el acceso a la justicia.  La "justiciabilidad" se estaba definiendo en términos tradicionales de derechos civiles y políticos como la protección contra la acción gubernamental prohibida y no como la determinación de si se han tomado medidas razonables para realizar los DESC cuando esos fracasos han privado a los demandantes de sus derechos. Así, por ejemplo, las demandas por discriminación o los desalojos forzosos que conducen a la falta de vivienda se consideraron reclamaciones justas ante los órganos jurisdiccionales relacionados con el derecho a la vivienda, pero la falta de vivienda generalizada causada por las decisiones de política socio-económica no. Pero este tipo de distinción perpetúa la exclusión sistémica de los miembros más marginados y empobrecidos de la sociedad frente al acceso a la justicia - con todas las consecuencias negativas para su posicionamiento en el movimiento de derechos humanos que ello conlleva.

Al final, todas las propuestas para limitar el alcance del acceso a la justicia fueron rechazadas a favor de un abordaje “integral”. Lo que hubo detrás de esta adopción histórica fue un compromiso con la igualdad sustantiva en el acceso a la justicia para los grupos previamente excluidos. En lugar de tomar como punto de partida las ideas preconcebidas acerca de qué tipos de reclamaciones son justiciables, basado en la dominación prevaleciente de alegación contra la "injerencia" del Estado con los derechos, el Grupo de Trabajo afirmó como punto de partida el principio de que todas las víctimas de violaciones de derechos humanos deben tener acceso a la justicia. Si eso requiere una reconceptualización de cómo las reivindicaciones han de ser juzgadas, porque los modelos tradicionales de adjudicación no encajaban, que así sea. El principio de acceso a la justicia no debe verse comprometido para proteger los modelos tradicionales de justiciabilidad. El PF-PIDESC exige un compromiso de gran envergadura para mejorar la capacidad y el competencia de los tribunales y los organismos de derechos humanos para adjudicar nuevos tipos de demandas justas y cabales, a la luz de un expediente probatorio pleno, a través de un proceso transparente e inclusivo y el desarrollo de enfoques creativos en el dialogo con los gobiernos para asegurar que las violaciones sean subsanadas.

Los patrones de exclusión sistémica, sin embargo, no se superan simplemente por la adopción de un texto visionario. Requerirá un compromiso permanente con la justicia inclusiva que subyace detrás del texto para cambiar realmente los patrones de exclusión que se manifiestan en el trato diferencial de quienes reclaman derechos sociales en los sistemas judiciales y las instituciones de derechos humanos. El CDESC tendrá que honrar el principio de acceso a la justicia sobre la tendencia compensatoria dentro de las instituciones de derechos humanos de la ONU que se aferran a los procedimientos existentes. Las ONGs y los defensores legales también deben asegurarse de que las peticiones que desafían los fracasos de los Estados de abordar violaciones estructurales de los DESC se presentan efectivamente mediante la participación en actividades de divulgación en curso y la educación pública en las comunidades empobrecidas. En el trabajo de la Red-DESC para apoyar el litigio estratégico de los DESC estamos descubriendo que este tipo de desafíos legales son pocos y distantes entre sí.

Las reclamaciones que se ajustan más a los desafíos tradicionales de la acción del gobierno son mucho más frecuentes que los reclamos de derechos positivos desafiando los fracasos en tomar medidas razonables para la realización de los DESC. Los desalojos forzosos y las desconexiones de servicio son importantes violaciones a ser abordadas, por supuesto, pero es fundamental garantizar que los que no tienen una vivienda de la que ser desalojado/a o servicio del cual ser desconectado, también tienen acceso a la justicia.

Las batallas por la igualdad por lo general tienen puntos de inflexión o pequeñas victorias que posteriormente conducen a un cambio sistémico y transformador. Una sola mujer negra sentada en la parte delantera en lugar de en la parte trasera de un autobús en Alabama ocupando un lugar del que había sido excluida pone en marcha un cambio histórico respaldado por los movimientos sociales. El PF-PIDESC abre la puerta, pero el verdadero cambio debe venir cuando, al ocupar el campo de la interpretación de los derechos y de la administración de justicia, los reclamos por los derechos sociales comiencen a hacer al movimiento de derechos humanos en sí más inclusivo y justo.

¿Qué pasaría si, en lugar de buscar buenos desafíos legales, de acuerdo a los enfoques predominantes, tomamos como nuestro punto de partida la importancia de avanzar en desafiar las violaciones más graves y generalizadas de los DESC? En lugar de definir su papel en términos de las nociones preconcebidas de cómo debería ser un reclamo justiciable, ¿qué pasaría si los jueces y los organismos internacionales de derechos humanos se centraran en su responsabilidad de proveer audiencias justas y recursos efectivos para las violaciones de los derechos humanos fundamentales? ¿Y qué si los Estados ratificaran el Protocolo Facultativo al PIDESC en masa, no sólo para llenar un vacío procesal, sino también para afirmar una visión transformadora de un sistema internacional inclusivo de derechos humanos?

En la naturaleza de la práctica de los derechos humanos está la de conjuntar la justicia procesal y sustantiva, los avances crecientes con propósitos visionarios y transformadores. El PF-PIDESC ha abierto todo un nuevo campo de la práctica de los derechos humanos. Hay mucho por hacer para cumplir con la visión.

 por Bruce Porter* 

* Bruce Porter, Director del Social Rights Advocacy Centre, es miembro del Comite Conductor de la Coalicion de ONGs por el PF-PIDESC y del Grupo de Litigio Estrategico de la RED-DESC.