Introducir un Enfoque Basado en los Derechos (RBA, por sus siglas en inglés) en las políticas públicas requiere de la incorporación de los principios, las normas y las directrices que emanan de las convenciones internacionales de derechos humanos existentes, así como de las resoluciones y comentarios generales de otros organismos regionales e internacionales de derechos humanos, en las políticas públicas y los procesos de formulación de políticas. Conforme las personas son consideradas como titulares de derechos, en lugar de beneficiarios, el RBA también exige la consulta participativa de la gente, el empoderamiento y la creación de consenso. Las políticas públicas que adoptan un RBA también pueden formalizar estructuras de supervisión en el ciclo de diseño de políticas, lo cual puede fortalecer significativamente la supervisión de las políticas y los planes relacionados con los DESC.
La experiencia de la Ciudad de México: localizando las normas internacionales
En 2002, un grupo de organizaciones y donantes de la sociedad civil, incluyendo Fundar, la Asociación Internacional de Presupuesto (International Budget Partnership) y el Instituto de Educación Internacional (Institute for International Education), elaboró n marco conceptual de cinco pasos para integrar los derechos humanos en las políticas públicas y los presupuestos. Esto incluye:
- Identificar el marco legal nacional e internacional de derechos humanos.
- Identificar obligaciones establecidas en el marco legal.
- Producir una evaluación de la situación de los derechos humanos en la Ciudad de México.
- La integración del RBA en todas las fases del ciclo de diseño de políticas: planificación, programación, definición del presupuesto, ejecución y evaluación.
- Diseñar políticas públicas con un RBA, incluso extendiéndose para incluir el presupuesto.
En junio de 2006, organizaciones de la sociedad civil, instituciones académicas, el Gobierno del Distrito Federal (GDF), la Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF) establecieron una comisión, compuesta en total por más de 58 individuos y 76 organizaciones. La Comisión presentó su evaluación de la situación de los derechos humanos en la Ciudad de México en mayo de 2008 y en ella recomienda que las políticas, programas y presupuestos públicos sean diseñados, implementados y evaluados de acuerdo con un enfoque basado en el género y los derechos.
El desarrollo de un programa de derechos humanos
Sobre la base de estas recomendaciones, en 2009 se lanzó un Programa de Derechos Humanos para el Distrito Federal (el “Programa”). El proceso de elaboración duró catorce meses: se utilizó una metodología participativa que buscó el consenso a partir de más de 150 reuniones de trabajo en las que participaron aproximadamente 400 expertos de la sociedad civil, académicos y funcionarios públicos.
El Programa se estructura alrededor de 2.412 ‘medidas’ que abordan la compleja gama de políticas y actividades del GDF. Estas acciones incluyen, por ejemplo, la asignación y el aumento del presupuesto para la construcción de plantas de tratamiento de agua (Nº 743) y el diseño de actividades para reducir la explotación laboral de los jóvenes en el Distrito Federal (Nº 1709). El objetivo es que el GDF utilice estos procedimientos para la planificación, programación y coordinación de todas las actividades de la ciudad.
Pilotando la ejecución del Programa
Para poner a prueba la viabilidad de incorporar el Programa a sus políticas, el GDF implementó un proyecto piloto de 2009 a 2010. Un grupo de trabajo ad hoc fue creado para colaborar con tres agencias del GDF: Agua, Salud y Medio Ambiente, que integraron completamente un RBA desde su propósito esencial a sus objetivos de base, a sus acciones específicas y lenguaje. De esta manera, el programa se hizo operativo mediante la introducción del lenguaje de los derechos humanos en los marcos que los funcionarios públicos utilizan para desarrollar e implementar políticas.
Armado con las lecciones de su proyecto piloto, el GDF aprobó un decreto que exigió que todos los organismos públicos en la Ciudad de México incorporaran las medidas del Programa en sus marcos de política para el año 2010. Este cambio requirió modificaciones a los documentos administrativos, la capacitación de los funcionarios públicos y, tal vez lo más importante, una transformación cultural en las prácticas presupuestarias y políticas.
La supervisión del Programa
El GDF tuvo que hacer tres importantes cambios legales y administrativos para garantizar que los organismos públicos cumplieran con la iniciativa.
- Se nombraron funcionarios públicos dentro de cada organismo público para coordinar la integración de las líneas de actuación del Programa en las actividades institucionales de su organismo, para comunicar la información relacionada con el Programa dentro de sus organizaciones y para asegurar la participación general de la organización.
- El GDF creó una nueva entidad para supervisar la ejecución y el cumplimiento del Programa llamada Mecanismo de Seguimiento y Evaluación del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal.
- También se desarrolló una nueva herramienta para facilitar un informe trimestral sobre el grado en que los organismos públicos incorporaban de manera efectiva los procedimientos del Programa en sus actividades institucionales.
Resultados y lecciones aprendidas
El proceso de RBA de la Ciudad de México es aún bastante nuevo. En esta fase, los cambios logrados han sido principalmente legales y administrativos. Sin embargo, se trata de un logro significativo, sobre todo teniendo en cuenta que es la primera vez que un gobierno en América Latina ha decidido diseñar y poner en práctica sus políticas en línea con un RBA y ha tomado medidas concretas para hacerlo.
Uno de los principales logros del Programa se produjo en 2011 cuando, por primera vez, el presupuesto de la Ciudad incluyó una herramienta de monitoreo para rastrear los recursos asignados a las nuevas políticas basadas en los derechos. El presupuesto también contenía:
- 844 medidas, vinculadas a 413 actividades institucionales;
- la asignación de 47.000 millones de pesos mexicanos (en torno a US$4.500 millones);
- la participación de 18 agencias públicas;
- una guía para los funcionarios públicos que tratan de implementar un RBA.
La experiencia en la Ciudad de México ha demostrado que la introducción de un RBA requiere tiempo y esfuerzo para crear conciencia y convencer a los funcionarios públicos de sus ventajas. El apoyo técnico y analítico de las organizaciones de la ONU y las instituciones nacionales y locales de derechos humanos es por lo tanto esencial. El trabajo teórico que los académicos y las OSC que trabajan en América Latina desempeñaron para desarrollar un marco teórico para la incorporación de los derechos humanos en las políticas públicas fue otro factor crucial en el éxito de iniciativas como esta.
La experiencia en la Ciudad de México plantea preguntas interesantes sobre cómo la integración de un RBA en el ciclo de diseño de políticas puede cambiar las relaciones entre el gobierno y la población e incrementar la participación ciudadana en el monitoreo. De cara al futuro, será importante determinar si las agencias del GDF se vuelven más receptivas después de la adopción del RBA a sus procesos de formulación de políticas y elaboración de presupuestos. Por ejemplo, ¿tomarán los programas más en cuenta las necesidades y exigencias de determinados grupos?