El Ayoubi y El Azouan Azouz vs. España, dictamen adoptado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, nro. 54/2018
En este caso, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (el Comité) consideró que España (el Estado) había violado el artículo 11 (1) del Pacto y el artículo 3 (1) del Protocolo Facultativo al desalojar a Fátima El Ayoubi y Mohamed El Azouan Azouz de su hogar, a pesar de no disponer de una vivienda alternativa adecuada. Esta decisión fue acompañada de medidas cautelares iniciales para suspender la orden de desalojo, recomendaciones específicas para los autores y sus hijos, y recomendaciones generales al Estado respecto de garantías de no repetición y obligaciones según el Pacto y el Protocolo Facultativo, afirmando que su derecho a una vivienda adecuada había sido violado porque el tribunal español no había realizado una evaluación de proporcionalidad del desalojo.
Fátima El Ayoubi y Mohamed El Azouan Azouz (los autores) presentaron esta comunicación al Comité en su propio nombre y el de su hijo pequeño, Haron El Azouan El Ayoubi, alegando que España había violado su derecho a una vivienda adecuada en virtud del artículo 11.1 del PIDESC al solicitar y mantener su desalojo cuando no disponían de alojamiento alternativo.
Los autores no podían alquilar una vivienda debido a su falta de ingresos. El Sr. El Azouan Azouz obtuvo un empleo temporal durante 2017, pero se trataba de ingresos inestables debido al carácter temporal del proyecto de construcción. A pesar de los múltiples esfuerzos por obtener un empleo remunerado, siguió desempleado debido a la crisis económica en España. La Sra. El Ayoubi no podía trabajar porque cuidaba a tiempo completo de su hijo, que tiene una discapacidad.
Debido a su precaria situación económica, los autores vivían con los padres del Sr. El Azouan Azouz en una vivienda social. Sin embargo, toda la familia fue desalojada después de que el Gobierno vendiera el apartamento en el que vivían a un fondo de inversión. Como señala el Comité, ante la "imposibilidad de obtener una vivienda en el mercado abierto debido a los elevados precios de los alquileres y a los problemas de salud de su hijo", los autores se vieron obligados a mudarse a una unidad que llevaba desocupada más de diez años. La vivienda, propiedad de un banco, estaba en ruinas, pero con la ayuda de familiares y amigos, los autores consiguieron hacerla habitable. Se mudaron al inmueble en 2016.
Ese mismo año, el banco presentó ante el Juzgado de Primera Instancia una solicitud de procedimiento de desahucio por ocupación ilegal, que el Juzgado otorgó, rechazando su precariedad económica y la salud de su hijo como razones válidas para ocupar el piso, en marzo de 2017. En octubre de 2017, el tribunal de apelación confirmó el desahucio en su totalidad. La fecha de desalojo se fijó para marzo de 2018. Durante tres meses, los autores suplicaron que se suspendiera el desalojo debido a que seguían desempleados y a sus dificultades económicas. Los autores incluso se pusieron en contacto directamente con el banco para intentar negociar un contrato de alquiler social. En septiembre de 2018, el Comité registró la comunicación de los autores y pidió a España que suspendiera el desalojo para evitar posibles daños irreparables a los autores y a su hijo mientras estudiaba su caso. Aunque las fechas del desalojo siguieron programándose, finalmente se suspendieron hasta enero de 2021.
El Estado argumentó que el motivo de la comunicación de los autores al Comité era permanecer en el inmueble propiedad del banco, dado que supuestamente no habían tomado medidas para obtener una vivienda social. Además, el Estado argumentó que los autores no agotaron los recursos de que disponían, sino que optaron "directamente por la ocupación ilegal" del apartamento vacío propiedad del banco. El Estado argumentó además que "nadie tiene derecho a ocupar una vivienda ajena y que el derecho a la propiedad es también un derecho fundamental, consagrado en el artículo 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el artículo 33 de la Constitución [española]".
En su examen del fondo, el Comité examinó tres áreas específicas: 1) la protección contra los desalojos forzosos; 2) el deber de los Estados de proporcionar una vivienda alternativa a las personas necesitadas; 3) los requisitos para acceder a una vivienda alternativa y la ocupación ilegal de conformidad con el Pacto y el Protocolo Facultativo. En cuanto a los dos últimos, el Comité reafirmó la obligación del Estado de proporcionar una vivienda alternativa a las personas necesitadas hasta el máximo de sus recursos disponibles de forma deliberada, concreta y específica. Además, el Comité destacó que el Estado parte tiene la obligación de resolver los problemas estructurales que son la causa fundamental de las crisis de vivienda.
El Comité se basó en una evaluación de proporcionalidad para evaluar el desalojo. Legalmente, los desalojos: 1) deben estar determinados por la ley; 2) deben promover el bien común en una sociedad democrática; 3) deben ser adecuados al fin legítimo invocado; 4) deben, como limitación, ser necesarios, en el sentido de que debe elegirse la medida menos restrictiva; 5) deben beneficiar al bien común superando los impactos sobre el disfrute del derecho que se limita (énfasis añadido). En su esencia, la evaluación de la proporcionalidad exige que el organismo local independiente tenga en cuenta el impacto que el desalojo puede tener en este individuo en particular; "cuanto más grave sea el impacto en los derechos del Pacto de los autores, más estricto debe ser el análisis de los motivos invocados para tal limitación".
El Comité observó que las autoridades locales [Juzgado de Instrucción Nº 3 de Navalcarnero] no habían realizado una evaluación de la proporcionalidad y que no se habían tenido en cuenta los hechos particulares que hacían que la situación de los autores fuera precaria: su situación financiera histórica, sus oportunidades de empleo y la discapacidad de su hijo. Dado que no hubo una evaluación de la proporcionalidad realizada por autoridades locales independientes, el Comité consideró que el Estado parte había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 11(1) del Pacto.
El Comité consideró que la crisis de inseguridad habitacional del Estado se debía a problemas estructurales que aquejan a la sociedad española, "arraigados en la creciente desigualdad y la especulación del mercado de la vivienda" que los Estados "tienen la obligación de resolver... mediante respuestas adecuadas, oportunas y coordinadas, hasta el máximo de los recursos de que dispongan".
El Comité formuló recomendaciones específicas con respecto a los autores y sus hijos, y sostuvo que el Estado parte tenía la obligación de proporcionar a los autores y a sus hijos las siguientes reparaciones: a) si actualmente no disponían de una vivienda adecuada, reevaluar su estado de necesidad y su nivel de prioridad en la lista de espera; b) proporcionar a los autores y a sus hijos una indemnización económica por las violaciones sufridas; c) reembolsar a los autores los gastos legales en que razonablemente hubieran incurrido en relación con la presente comunicación, tanto en el ámbito nacional como internacional.
El Comité también formuló recomendaciones generales en virtud de la obligación del Estado de impedir violaciones similares en el futuro. El Estado debe garantizar que, cuando se dicte una orden de desalojo que pueda suponer una violación de los derechos de una persona consagrados en el Pacto, dicha persona tenga la oportunidad de impugnar la decisión ante una autoridad judicial u otra autoridad imparcial e independiente para poner fin a la violación, y proporcionarle un recurso efectivo en virtud de los derechos consagrados en el Pacto en los términos del artículo 4. Además, el Estado debe adoptar las medidas necesarias para poner fin a la práctica de excluir automáticamente a los solicitantes de vivienda social que se encuentran ocupando una propiedad ilegalmente por necesidad, garantizando en su lugar la igualdad de acceso a la vivienda social.
El Comité también exigió al Estado que adoptara medidas para garantizar que los desalojos que afectaran a personas como los autores sólo se llevaran a cabo tras una consulta real y auténtica con las personas afectadas, y sólo una vez que el Estado hubiera adoptado todas las medidas para garantizar el acceso a una vivienda alternativa. Esto es particularmente importante en los casos que afectan a familias, personas mayores, niños u otras personas en situación vulnerable. Además, el Estado debe elaborar y aplicar un plan integral para garantizar el derecho a una vivienda adecuada a las personas con bajos ingresos, de conformidad con la Observación General nro. 4 y las observaciones finales del Comité sobre el sexto informe periódico de España.
El Comité reconoció que España había adoptado una nueva legislación desde la presentación original de la queja, y que "esta legislación podría evitar las violaciones del derecho a la vivienda" observadas en el caso El Ayoubi y El Azouan Azouz.
La decisión supone una aplicación de la jurisprudencia del Comité sobre la prueba de proporcionalidad, y una afirmación de las obligaciones de los Estados de garantizar una vivienda alternativa adecuada en los casos de desalojo, así como de trabajar para corregir las causas estructurales relacionadas con la desigualdad y la financiarización que subyacen a las crisis de vivienda.
La decisión en el caso El Ayoubi demuestra que los procesos nacionales de toma de decisiones influyen en la revisión sustantiva de un órgano internacional; los errores de procedimiento cometidos por la autoridad local de gobierno en España fueron objeto de revisión por parte del Comité y, como tales, condujeron a la recomendación de un cambio en el marco normativo nacional. El Comité reitera que cualquier Estado parte estará cometiendo una violación del derecho a una vivienda adecuada si estipula que una persona que está ocupando una propiedad ilegalmente debe ser desalojada en forma inmediata, independientemente de las circunstancias en las que se ejecute la orden de desalojo.
El requisito de la evaluación de la proporcionalidad en el contexto de los desalojos forzosos está siendo normalizado por el Comité como una de las salvaguardias del artículo II del Pacto. La evaluación de la proporcionalidad se desarrolla con referencia a los precedentes pertinentes en materia de "protección contra los desalojos forzosos". En esta decisión, el Comité reafirma la norma de que los desalojos solo pueden justificarse en casos excepcionales y siempre que se lleven a cabo respetando los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
Aunque es específico de las normas y directrices legislativas españolas, este caso puede servir de precedente para otras personas que se enfrenten a un desahucio por ocupación ilegal, en caso de que se cumplan las mismas normas.
Es importante destacar que el Comité reforzó las obligaciones que tienen los Estados según el Pacto y el Protocolo Facultativo. La nueva legislación española, como ya se ha mencionado, podría servir también como una especie de ley modelo para los Estados que pretendan asegurar las garantías de no repetición. La decisión ha sido citada en el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial como recordatorio de que "la interpretación y aplicación por los tribunales... de las normas de acceso a la vivienda social... debe evitar perpetuar la discriminación y estigmatización sistémicas de quienes viven en la pobreza y ocupan ilegalmente una propiedad por necesidad y de buena fe".
