Auto 092 de 2008
En 2004, la Corte Constitucional de Colombia decidió el caso T-025, en el que declaró un estado de cosas inconstitucional en relación con la situación de millones de desplazados internos debido al conflicto armado del país. El estado de cosas inconstitucional se debía a las violaciones masivas de derechos humanos asociadas a fallos sistémicos en la salvaguarda de los desplazados internos por parte del Estado. Para poner fin al estado de cosas inconstitucional, la Corte estableció una estructura de seguimiento que consistía en dos tipos: (1) procedimientos especiales para evaluar los progresos realizados por diversos organismos estatales, en los que se requería a los organismos que proporcionaran informes periódicos sobre el cumplimiento de las órdenes de la Corte; y (2) autos de seguimiento, materiales escritos adicionales de la Corte que ampliaban y aclaraban las órdenes de la Corte en T-025, con especial atención a los grupos de personas en situación de mayor vulnerabilidad y desproporcionadamente afectados por el conflicto armado interno. El Auto 092 de 2008 es uno de estos autos, referido específicamente a la situación de las mujeres desplazadas.
El Auto 092 tiene un doble propósito: (1) una sentencia declarativa sobre las formas en que se vulneran estructuralmente los derechos de las mujeres desplazadas durante el conflicto armado; y (2) la adopción de cuatro medidas integrales para la garantía de los derechos de las mujeres desplazadas por el conflicto armado y la prevención del impacto desproporcionado por razones de género como consecuencia del conflicto armado y el desplazamiento forzado.
La Corte se basó en diversos mandatos constitucionales y obligaciones internacionales para concluir que el Estado estaba obligado a adoptar un enfoque diferencial estricto en la prevención y reparación del desplazamiento forzado de mujeres. Además, la Corte declaró que las autoridades colombianas tienen el imperativo constitucional e internacional de identificar y evaluar los riesgos específicos de las mujeres expuestas al conflicto armado, y de actuar de la manera más enérgica posible para prevenir el desplazamiento desproporcionado y salvaguardar a las víctimas. Esto incluía ordenar al Estado colombiano que cumpliera sus obligaciones internacionales en virtud de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer de Belém do Pará, el Estatuto de Roma de la CIJ y la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
Antes de esbozar las medidas que la Corte ordenó al Estado para abordar la situación de las mujeres desplazadas, primero visibilizó, categorizó y caracterizó cómo sufren las mujeres en contextos de conflicto armado. La Corte lo hizo de dos maneras. En primer lugar, declaró diez (10) riesgos principales para las mujeres en contextos de conflicto armado: (1) violencia sexual, explotación sexual o abuso sexual; (2) explotación y condiciones de esclavitud en el ámbito del trabajo doméstico y los roles de género en una sociedad patriarcal por parte de los actores del conflicto armado; (3) reclutamiento forzado de los hijos de las mujeres por parte de actores del conflicto armado, o amenazas contra ellos, que se agravan cuando las mujeres son cabeza de familia; (4) riesgos derivados de estar en contacto con familiares o personas que son miembros de facciones armadas; (5) riesgos derivados de ser miembro/asociado de organizaciones sociales, comunitarias o políticas lideradas por mujeres y que promueven los derechos humanos en zonas afectadas por el conflicto armado; (6) persecución, asesinato y desaparición forzada; (7) riesgos derivados cuando el proveedor económico de las mujeres es perseguido, asesinado o desaparecido; o los riesgos derivados de la desintegración de la red de apoyo social de la mujer; (8) el desalojo forzoso de sus tierras; (9) la mayor discriminación y vulnerabilidad que afrontan las mujeres indígenas y afrodescendientes; y (10) los riesgos derivados de la pérdida o ausencia de su proveedor económico durante el largo proceso de desplazamiento.
A continuación, la Corte identificó dieciocho (18) formas en las que el desplazamiento forzado impacta a las mujeres de manera diferenciada, específica y aguda debido a su género. La Corte las dividió en dos categorías: (a) patrones estructurales de violencia y discriminación de género, que existían en la sociedad colombiana antes del conflicto armado, pero que se exacerban durante el conflicto armado, afectando de manera desproporcionada a las mujeres desplazadas; y (b) problemas que solo experimentan las mujeres desplazadas, y que las mujeres no desplazadas e incluso los hombres desplazados no experimentan.
El primer conjunto incluye: la violencia sexual y el abuso sexual, incluidos el trabajo sexual forzado, la esclavitud sexual y la trata de personas; la violencia intrafamiliar y comunitaria basada en el género; la violación de los derechos reproductivos, especialmente en lo que concierne a las niñas, las adolescentes y las mujeres en período de lactancia; verse obligadas a ocupar puestos de cabeza de familia sin disponer de los recursos mínimos necesarios para la subsistencia básica, como exigen los principios de dignidad, especialmente en el caso de las mujeres que cuidan de niños pequeños, las mujeres con problemas de salud, las mujeres con discapacidad y las mujeres mayores; barreras agravadas en el acceso a la educación; barreras agravadas en el acceso al empleo/ingreso al mercado laboral; explotación en el trabajo doméstico, incluyendo la trata de personas; barreras agravadas en la titulación de tierras y protección de títulos para su futura reubicación; discriminación aguda contra mujeres indígenas y afrodescendientes; violencia contra mujeres líderes o mujeres que adquieren visibilidad pública debido a su promoción de los derechos sociales, civiles y humanos; discriminación contra las mujeres en las esferas públicas, como por ejemplo, la violación de su derecho a la participación; y falta de información sobre sus derechos como víctimas del conflicto armado.
La segunda categoría incluye los problemas específicos de las mujeres desplazadas: la necesidad de atención psicológica especializada; las barreras para inscribirse en el registro de personas desplazadas; la falta de formación por parte de los empleados del gobierno a la hora de atender a las mujeres desplazadas, lo que se traduce en un trato hostil e insensible hacia ellas; el desprecio hacia las mujeres desplazadas que no son cabezas de familia; y la reticencia estructural del gobierno a ampliar la Ayuda Humanitaria de Emergencia a las mujeres que cumplen los requisitos.
Este esfuerzo declarativo puso de manifiesto la invisibilidad de la discriminación de género por su práctica estructural y generalizada en toda la sociedad colombiana, que existía antes del conflicto armado, pero que sin duda se exacerbó con él. Una vez que la información fuera reconocida, sistematizada y organizada por la Corte, sería más fácil exigir la rendición de cuentas y medidas específicas por parte del gobierno para abordar la cuestión. De hecho, la Corte consideró que para abordar adecuadamente las violaciones de los derechos de las mujeres desplazadas, el gobierno colombiano debía comprender la complejidad de las violaciones de los derechos de las mujeres y, a partir de ahí, crear políticas dirigidas no solo a reparar las violaciones, sino también a prevenirlas en el futuro.
Por ello, la Corte ordenó la creación de trece programas específicos para contrarrestar los mayores riesgos de las mujeres desplazadas por el conflicto armado, que abarcan temas como la violencia sexual, la promoción de la salud, la asistencia educativa, el acceso a la tierra, la asistencia a las mujeres indígenas y afrodescendientes desplazadas, la prevención de la violencia contra las mujeres líderes, el derecho a la verdad, la justicia y la reparación, y la asistencia psicosocial para las víctimas del conflicto. Los trece programas específicos son los siguientes Prevención del Impacto de Género Desproporcionado del Desplazamiento; Prevención de la Violencia Sexual contra la Mujer Desplazada; Prevención de la Violencia Intrafamiliar y Comunitaria; Promoción de la Salud; Apoyo a Mujeres Desplazadas que son Jefes de Hogar; Acceso a Oportunidades de Empleo y Prevención de la Explotación Doméstica y Laboral; Apoyo Educativo para Mujeres Mayores de 15 Años; Facilitación del Acceso a la Propiedad de la Tierra, Protección a Mujeres Indígenas; Protección a Mujeres Afrodescendientes; Promoción de la Participación y Prevención de la Violencia contra las Mujeres Líderes; Justicia, Verdad, Reparación y No Repetición; y Eliminación de Barreras de Acceso a los Sistemas de Protección. La creación de estos programas institucionalizaría una respuesta efectiva a la situación de las mujeres desplazadas, al ordenar a los programas diseñar mecanismos de seguimiento y al gobierno asignar amplios recursos para llevar a cabo las misiones de los diferentes programas.
En segundo lugar, la Corte estableció dos presunciones constitucionales en relación con las mujeres desplazadas: (1) el desplazamiento forzado de mujeres constituye una violación aguda de sus derechos, que requiere una reparación inmediata por parte de las autoridades; y (2) la ayuda humanitaria de emergencia debe extenderse automáticamente a las mujeres desplazadas hasta que alcancen un estado de autosuficiencia, dignidad y estabilidad socioeconómica. En tercer lugar, la Corte adoptó órdenes individuales para la protección específica de 600 mujeres desplazadas por el conflicto armado. Por último, la Corte remitió al Fiscal General de Colombia información relativa a 183 casos de delitos sexuales cometidos durante el conflicto armado interno para su investigación y enjuiciamiento. También ordenó la creación de un programa centrado en reparar las lesiones de las mujeres desplazadas que sufrieron violencia sexual en el conflicto armado.
En respuesta al Auto 092, el gobierno se comprometió formalmente a lograr la igualdad de género entre la población desplazada en su Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Además, estableció leyes en 2011 y 2014 (Ley 1448 y Ley 1719 respectivamente) que garantizan el acceso a la justicia para las víctimas de violencia sexual, especialmente durante el conflicto armado, y estableció vías para la restitución de tierras. A estos esfuerzos destinó miles de millones de pesos, con una duración de 10 años. Además, el gobierno reformó el Código Penal para ampliar la tipificación de los delitos sexuales, incluyendo la esterilización forzada, el embarazo forzado y la desnudez forzada, entre otros. También creó un Grupo de Mujeres y Género, encargado de arrojar luz sobre los impactos en los derechos específicos de las mujeres desplazadas a la hora de recibir ayuda y obtener reparaciones, entre otros, con el fin de abordarlos adecuadamente. Finalmente, en 2013, el gobierno concluyó su trabajo en una guía de políticas públicas orientadas a la prevención de riesgos, protección y garantía de los derechos de las mujeres desplazadas en el conflicto armado.
Desafortunadamente, la creación de los programas y las asignaciones presupuestales no se han traducido en una implementación efectiva. El 18 de diciembre de 2017, la Corte emitió otro informe de seguimiento, el Auto 737, centrado en las problemáticas de las mujeres desplazadas abordadas en los Autos 092, 098 y 009, que persisten en el contexto del posconflicto colombiano.
En ese seguimiento, la Corte calificó la respuesta del Gobierno Nacional como “baja”, al no encontrar información o pruebas contundentes de que se hubieran establecido los trece programas, ni de que se hubieran aplicado efectivamente las presunciones constitucionales. En cuanto a la creación e implementación de los trece programas, en 2017: “el 85 % de las acciones estaban cumplidas al 100 %, el 3 % de las acciones tenían un avance significativo entre el 80-99 %, mientras que el 9 % del total de las acciones estaban entre el 80-99 %, mientras que el 9 % de las acciones restantes tenían un avance menor al 80 % de cumplimiento, y otro 3 % no tenía avance y otro 3 % no reportó”. En cuanto a las órdenes individuales de protección requeridas por el Juzgado para 600 mujeres, en 2017 solo 100 de ellas habían sido debidamente atendidas.
Con el Auto 092, la Corte visibilizó, caracterizó y categorizó los efectos del desplazamiento forzado y el conflicto armado interno sobre las mujeres. Si bien las mujeres constituyen una parte significativamente desproporcionada de la población desplazada, no fue sino hasta esta sentencia que las mujeres desplazadas fueron reconocidas como titulares de derechos que sufren impactos específicos del conflicto, así como el reconocimiento de la naturaleza sistémica de la violencia de género y la discriminación que experimentan. Este reconocimiento permite al Estado de Colombia adaptar las reparaciones y los recursos que abordan estas lesiones específicas, que son únicas para ellas.
