Nthabiseng Pheko y ocupantes del asentamiento informal Bapsfontein c. Municipalidad Metropolitana de Ekurhuleni

Sentencia de la Corte Constitucional que armoniza el derecho de una municipalidad a evacuar ciudadanos de una extensión de terreno considerada "área de desastre" con los derechos de las personas a no ser desalojadas de sus hogares hasta que un tribunal haya considerado todas las circunstancias y consecuencias derivadas del desalojo; derecho a la vivienda

Fecha de la decisión: 
6 Dic 2011
Foro: 
Corte Constitucional de Sudáfrica
Tipo de foro: 
Doméstico
Resumen: 

Este caso se refiere a los esfuerzos de una municipalidad para evacuar residentes de terrenos que había declarado en "situación de desastre local" conforme a la Ley de Gestión de Desastres (Disaster Management Act, DMA), la cual buscaba brindar a las municipalidades la flexibilidad necesaria para responder en forma urgente a situaciones de áreas afectadas por desastres cuando fuera necesario para preservar vidas. Al enterarse de que iban a ser evacuados, los residentes cuestionaron el desalojo aduciendo que era ilegal en virtud de las garantías constitucionales del derecho a la vivienda y ciertas disposiciones legales. También solicitaron que el Alto Tribunal ordene a la municipalidad proveer viviendas alternativas. El Tribunal sostuvo que la evacuación de los residentes del área era legal debido a que la medida se tomaba conforme a la ley DMA. Los residentes apelaron ante la Corte Constitucional, la cual rechazó la orden del Alto Tribunal por dos razones. En primer lugar, la Corte sostuvo que la evacuación de los residentes propuesta por la municipalidad sin orden judicial estaba en conflicto con el artículo 26(3) de la Constitución, el cual requiere en forma explícita la presentación de una orden judicial en tales circunstancias. La municipalidad argumentó que el artículo 26 (3) contenía dos elementos independientes: la prohibición de los desalojos sin orden judicial y la prohibición de legislación que permitiera desalojos arbitrarios, y que estos elementos debían ser considerados en forma separada, en el sentido de que la legislación podía permitir desalojos sin orden judicial si ello "no era arbitrario". La ley DMA cumplía con este requisito al permitir "evacuaciones" a refugios temporarios sin orden judicial cuando se hubiera declarado adecuadamente una situación de desastre. La municipalidad sostuvo que, bajo estas circunstancias, un desalojo no era "arbitrario" y estaba permitido por la DMA sin orden judicial conforme a la segunda oración del artículo 26 (3), siempre que tal disposición fuera considerada en forma separada.

Nkabinde J, representando la opinión unánime de la Corte, sostuvo que la interpretación presentada por Ekurhuleni era “una tergiversación del artículo 26 (3)”, el cual debe ser considerado en forma conjunta y prohíbe los desalojos de viviendas sin orden judicial bajo todas las circunstancias, incluso cuando se autorizan por ley.

En segundo lugar, la Corte Constitucional concluyó que la evacuación de los residentes no estaba autorizada por la ley DMA. Dicha ley se aplica solo cuando la evacuación es necesaria para la preservación inmediata de la vida, propósito que, según la Corte, la municipalidad no tuvo al desalojar a los residentes. El área había sido declarada zona de peligro ya en 1986 y el primer socavón fue descubierto en 2004, pero los desalojos no comenzaron hasta 2010. Asimismo, la Corte concluyó que el término "evacuación" no contempla el desalojo, sino que solo abarca una reubicación temporaria. En este caso, la municipalidad buscó desalojar a los residentes en forma permanente.

La Corte también sostuvo que el Alto Tribunal no había considerado de manera adecuada las circunstancias pertinentes, como si se podían poner a disposición de los residentes terrenos alternativos y si el desastre era lo suficientemente inminente como para justificar una reubicación tan rápida de los residentes. Finalmente, la Corte expidió una orden exigiendo que la municipalidad trabaje con los residentes para identificar tierras destinadas a su reubicación en las inmediaciones de los terrenos en cuestión.

The Constitutional Court set aside the order of the High Court for two reasons.  First, the Court found that the municipality’s proposed removal of the residents without a court order ran afoul of Section 26(3) of the Constitution, which affirmatively requires a court order in such circumstances.  The municipality argued that section 26 (3) contains two independent elements: a prohibition on evictions without court orders and a prohibition on legislation permitting arbitrary evictions, and that these elements had to be read separately, meaning that legislation could permit evictions without court orders if to do so was “non-arbitrary”. The DMA was just such legislation, in that it permitted “evacuations” to temporary shelters without a court order where a state of disaster has been properly declared. The municipality contended that an eviction in these circumstances was not “arbitrary,” and was permitted by the DMA without a court order, consistent with the second sentence of section 26 (3), so long as that provision was read disjunctively.

Nkabinde J, writing for a unanimous Court, held that the interpretation advanced by Ekurhuleni “turns section 26 (3) on its head”. Section 26 (3) must be read conjunctively, as prohibiting evictions from homes without court orders in all circumstances, even if authorized by statute.

Second, the Constitutional Court found that the residents’ removal was not authorized by the DMA.  The DMA applies only when evacuation is necessary for the immediate preservation of life, which the Court found was not the goal of the municipality in evicting these residents. The area had been labeled a hazardous area as early as 1986 and its first sinkhole was discovered in 2004, yet evictions did not begin until 2010.  Furthermore, the Court found that the term “evacuation” does not contemplate eviction, but only covers temporary relocation.  Here the municipality intended to permanently evict the residents.

The Court also found that the High Court did not sufficiently consider the relevant circumstances, such as whether alternative land could be made available to the residents and whether the disaster was sufficiently imminent as to warrant such a speedy relocation of the residents. Finally, the Court issued an order requiring the municipality to engage with the residents to identify land in the immediate vicinity of the land in question for relocation. 

Ejecución de la decisión y los resultados: 

Los residentes fueron “evacuados” a Chief Luthuli Park. El 29 de noviembre de 2012, la municipalidad presentó un informe, explicando la disponibilidad de terrenos y las consultas que había mantenido con la comunidad. Finalizó el informe indicando que esperaría la opinión de la Corte antes de reubicar a los residentes. Se llegó a un acuerdo sobre la reubicación de la comunidad N 12, pero no hubo acuerdo respecto de terrenos adecuados para la comunidad Mayfield. En marzo de 2014, la Corte ordenó que se presentara otro informe sobre los avances logrados respecto de la comunidad N 12 Highway Park, incluyendo las medidas tomadas a fin de (i) asegurar la compra de las tierras identificadas para la reubicación; (ii) proporcionar viviendas permanentes a la comunidad; (iii) asegurar que las tierras designadas sean adecuadas para las viviendas; (iv) garantizar que se cuente con servicios de ingeniería; (v) asegurar que todas las parcelas de tierra tengan acceso a caminos; (vi) garantizar que todas las parcelas de tierra estén conectadas a las redes nacionales de agua potable y cloacas.

Grupos relacionados en el caso: 

Lawyers for Human Rights

Legal Aid Board of South Africa

SERI

Significado del caso: 

Los residentes informales son especialmente vulnerables a la coerción cuando los riesgos sanitarios que inevitablemente enfrentan en su vida diaria se utilizan para justificar medidas correctivas "urgentes" que, en realidad, los pueden dejar en una situación peor. La decisión de la Corte en el caso Pheko constituye un sólido baluarte contra esa estrategia. En el pasado, en particular en el caso Ciudad de Johannesburgo c. Rand Properties 2007 (6) SA 417 (SCA), la tendencia había sido aceptar sin críticas el diagnóstico y la prescripción del Estado respecto de condiciones de vida inseguras, independientemente de cuán perjudiciales fueran para las personas afectadas.

Sin embargo, Pheko deja en claro que el grado de peligro planteado por las condiciones de vida inseguras debe ser considerado por un tribunal que considere todo el contexto de las propuestas efectuadas para aliviarlas. Rechazando en forma implícita la interpretación restringida del Alto Tribunal y de Harms ADP del artículo 26 (3) en el caso Rand Properties, Nkabinde J sostuvo que se debe tener en cuenta la amplia gama de “circunstancias pertinentes”, incluso cuando el desalojo está autorizado por una notificación no cuestionada expedida en términos de una ley vigente. En Pheko, se debió interpretar que tales circunstancias incluían (obviamente, sin limitarse a ello) si el desastre era tan repentino como para justificar una reubicación apresurada, si era posible reacondicionar Bapsfontein, si existía un plan de gestión de desastre adecuado, si había habido alguna pérdida real de vida, si se habían puesto o era razonablemente posible poner a disposición tierras alternativas, y cuánto tiempo habían vivido en Bapsfontein los residentes. Un tribunal puede negarse a autorizar un desalojo, incluso de condiciones claramente inseguras, tras haber considerado estos y otros factores pertinentes.