Resumen
El Área Prioritaria del Highveld (“HPA”) es una región de Sudáfrica gravemente contaminada, cuyos residentes son predominantemente personas de bajos ingresos y comunidades marginadas. En el HPA se encuentran una docena de centrales eléctricas de carbón de Eskom, una refinería de Sasol y numerosas minas de carbón. En 2007, al constatar que la contaminación atmosférica en el HPA superaba las Normas Nacionales de Calidad del Aire Ambiente y tenía efectos adversos sobre el ambiente, la salud y el bienestar de sus habitantes, el Ministerio de Asuntos Medioambientales declaró el HPA como área prioritaria. En 2012 se publicó el Plan de Gestión de la Calidad del Aire del Highveld (“Plan del Highveld”), diseñado para abordar la peligrosidad del aire en la región; sin embargo, la Ministra nunca promulgó reglamentos para su implementación. La cuestión concreta objeto de apelación era si el artículo 20 de la Ley Nacional de Gestión Ambiental: Calidad del Aire (“Ley de Calidad del Aire”) otorga al Ministerio una facultad discrecional o le impone un deber de promulgar reglamentos para hacer cumplir el Plan del Highveld.
El caso se inició en 2019, cuando dos organizaciones sin fines de lucro que promueven la justicia ambiental en Sudáfrica —GroundWork Trust y el Movimiento Ambiental Vukani—, representadas por el Centre for Environmental Rights, solicitaron: (1) una declaración de que se estaba vulnerando el derecho constitucional a un ambiente no perjudicial para la salud o el bienestar, consagrado en el artículo 24; y (2) una orden para que el gobierno promulgara reglamentos destinados a dar efecto al Plan del Highveld. En marzo de 2022, el Tribunal Superior de Pretoria resolvió: (1) que la mala calidad del aire en el HPA vulneraba los derechos constitucionales de los residentes en virtud del artículo 24(a); y (2) que la Ministra tenía la obligación legal, conforme al artículo 20 de la Ley de Calidad del Aire, de dictar reglamentos para implementar y hacer cumplir el Plan del Highveld, debiendo hacerlo dentro de un plazo de 12 meses. En dicha decisión, el tribunal confirmó que el artículo 24(a) reconoce un derecho absoluto a un ambiente no perjudicial para la salud o el bienestar, no limitado por la disponibilidad de recursos del Estado.
En 2022, el Ministerio recurrió la orden del Tribunal Superior que le exigía promulgar reglamentos para hacer cumplir el Plan del Highveld conforme al artículo 20 de la Ley de Calidad del Aire. Cabe señalar que la conclusión del Tribunal Superior relativa a la violación de los derechos constitucionales de los residentes del HPA en virtud del artículo 24(a) no fue objeto de apelación. Planteada de manera estricta, la única cuestión en apelación era si el artículo 20 imponía un deber al Ministerio —o si, de manera más flexible, simplemente le confería discrecionalidad— para promulgar reglamentos de ejecución.
Al analizar el término “may” en el artículo 20, el Tribunal examinó la jurisprudencia sudafricana, las normas internacionales de derechos humanos (incluido el reconocimiento por la Asamblea General de la ONU del derecho humano fundamental a un ambiente limpio, saludable y sostenible, así como un estudio del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente de 2021 que afirma la importancia de supervisar y revisar las normas de calidad del aire) y otras disposiciones constitucionales, para concluir que “may” debe interpretarse como “must” cuando las circunstancias de un caso concreto crean una necesidad de promulgar reglamentos de ejecución. El Tribunal determinó además que la evidencia objetiva de contaminación atmosférica en el HPA, la violación no controvertida de los derechos constitucionales del artículo 24(a) y el incumplimiento de los objetivos del Plan del Highveld confirmaban la existencia de dicha necesidad. En consecuencia, resolvió que, en estas circunstancias, “may” en el artículo 20 de la Ley de Calidad del Aire debe leerse como “must”, obligando así al Ministerio a dictar reglamentos para hacer cumplir el Plan del Highveld.
El Tribunal también identificó un fundamento alternativo para conceder el remedio incluso si el artículo 20 se interpretara como “may”. Invocando el artículo 237 de la Constitución, que exige que todas las obligaciones constitucionales se cumplan de manera diligente y sin demora, el Tribunal confirmó que el capítulo 4 de la Ley de Calidad del Aire —una medida legislativa basada en el artículo 24(b) de la Constitución— requiere una acción pronta, eficaz y coordinada para abordar niveles peligrosamente altos de contaminación atmosférica. Así, incluso si el artículo 20 se interpretara como discrecional, el Ministerio estaría igualmente obligado a promulgar reglamentos para dar efecto al Plan del Highveld.
Aunque el Tribunal desestimó el recurso del Ministerio y le ordenó promulgar reglamentos conforme al artículo 20 de la Ley de Calidad del Aire para hacer cumplir el Plan del Highveld en un plazo de 12 meses, la sentencia guarda silencio respecto de los derechos de las niñas y niños, que fueron un elemento central de los argumentos presentados por el Centre for Child Law. Varios materiales secundarios, incluidos los elaborados por la University College Cork (UCC), profundizan en las implicaciones de esta omisión.
