En la jurisprudencia colombiana, existe un estado de cosas inconstitucional cuando hay (1) una violación masiva y recurrente de los derechos fundamentales de una determinada población; (2) la violación masiva de los derechos fundamentales no puede atribuirse a una circunstancia única y específica, sino que es de naturaleza estructural y está vinculada a fallas sistemáticas del gobierno con respecto a la población en cuestión; y (3) las reclamaciones individuales de reparación son insuficientes porque (4) se necesita una reparación masiva para la población afectada en general.
El alcance de las violaciones estructurales de los derechos de las personas desplazadas quedó claro en 2004. La Corte encontró que en ese año el 92% de los desplazados tenía necesidades básicas insatisfechas, el 80% de la población desplazada vivía en condiciones de pobreza, el 63,5% tenía viviendas inseguras y el 49% carecía de acceso a servicios públicos adecuados. En cuanto a la educación, el 25% de las niñas y niños desplazados de entre 6 y 9 años no asistía a la escuela y más de la mitad (54%) de los jóvenes desplazados de entre 10 y 25 años no asistía a la escuela. En cuanto a la salud, la tasa de mortalidad de las personas desplazadas era seis veces superior a la media nacional.
A la luz de esta grave situación, a la Corte le preocupaba la violación de los derechos a (1) la vida; (2) la dignidad y la integridad física, psicológica y moral; (3) la familia y la unidad familiar; (4) la subsistencia básica y el derecho fundamental a un ingreso mínimo de subsistencia que garantice el acceso seguro a alimentos esenciales y agua, refugio básico y vivienda, ropa adecuada, y servicios médicos esenciales y saneamiento (lo que incluye la ayuda humanitaria de emergencia y la asistencia especial a las personas que no están en condiciones de asumir su propia autosuficiencia, como los niños y niñas, los adultos mayores y las mujeres cuidadoras); (5) la salud; (6) la no discriminación por la condición de desplazado; y (7) la educación hasta los quince años.
En segundo lugar, la crisis no era atribuible a una sola entidad gubernamental. La financiación insuficiente de los programas para desplazados era generalizada en varias entidades gubernamentales. Además, la Corte concluyó que el Estado no había informado adecuadamente a los desplazados acerca de las diversas vías legales de reparación a las que podían acogerse y, por tanto, no estaban aprovechando los recursos (mínimos) que el Estado les ofrecía. Este perjuicio se vio agravado por el hecho de que el gobierno había condicionado la ayuda a la presentación de determinadas solicitudes de ayuda, que muchos desconocían y a las que, por tanto, no podían acceder. Esta decisión también aplicó el marco del “estado de cosas inconstitucional” porque múltiples entidades estaban contribuyendo a las violaciones en curso.
En tercer lugar, las reclamaciones individuales de ayuda eran insuficientes para hacer frente a las violaciones en cuestión. Como se ha señalado, muchos desplazados desconocían las medidas de reparación que podían recibir. Sin embargo, aunque la Corte atendiera todas y cada una de las solicitudes de ayuda, el gobierno no había asignado fondos suficientes para ejecutar adecuadamente la ayuda ordenada por la Corte. Además, el tipo de ayuda asignada, en su mayor parte monetaria, era muy insuficiente con respecto al cambio estructural necesario en la sociedad colombiana para reparar realmente los daños sufridos por los desplazados.
Al declarar un estado de cosas inconstitucional, la Corte pudo esbozar los diversos deberes y obligaciones constitucionales del gobierno nacional y ordenar políticas específicas para empezar a corregir los problemas estructurales que aquejaban a la respuesta nacional a los desplazados forzosos. Aparte de sus deberes constitucionales, la Corte hizo hincapié en que el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) exige que los Estados diseñen y apliquen políticas públicas que conduzcan a la realización progresiva de los derechos del Pacto, señalando: que la inacción no es permisible; que los Estados deben utilizar “todos los medios apropiados”, incluidos no sólo los medios legales, sino también los administrativos, financieros, educativos y sociales; y que las medidas deben estar dirigidas a promover el disfrute de los derechos, haciendo “pleno uso del máximo de los recursos disponibles”.
La orden de la Corte tenía tres componentes principales. En primer lugar, la Corte encomendó al Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia (el Consejo) -la entidad encargada de formular la política y asegurar el presupuesto para la población desplazada- el diseño e implementación de un plan de acción para superar la insuficiencia de recursos y las fallas en la capacidad institucional. Se otorgó al Consejo un plazo de dos meses para definir la dimensión del esfuerzo financiero necesario, así como para establecer la forma en que el Estado, las entidades territoriales y la cooperación internacional contribuirán a este esfuerzo. En segundo lugar, la Corte ordenó a los organismos administrativos competentes que atendieran sin demora las miles de solicitudes de ayuda ya presentadas. Por último, como parte del proceso de supervisión, entre 2007 y 2008 la Corte celebró audiencias sobre grupos específicos de riesgo dentro de la población desplazada para abordar directamente la situación de estos grupos y emitir órdenes más específicas adaptadas a las necesidades de cada subgrupo.
Autos de seguimiento
Las decisiones de seguimiento de la Corte a la T-025, denominadas «autos de seguimiento», documentaron sistemáticamente condiciones específicas de las personas desplazadas que constituyen violaciones de derechos fundamentales. A través de ellos, la Corte promovió un análisis interseccional y diferenciado de cómo el conflicto armado y el desplazamiento afectaron de manera desproporcionada a ciertos grupos: mujeres, niños y niñas, indígenas, afrocolombianos, defensores de derechos humanos y personas con discapacidad. Debido a la grave falta de registro e invisibilización de estos grupos en general, la documentación de sus condiciones específicas fue un primer paso crucial para comprender el alcance de las medidas necesarias para reparar sus daños.
El estudio de los riesgos y daños sufridos por la población desplazada permitió a la Corte ordenar programas adaptados para atender estas necesidades específicas. Por ejemplo, el Auto 092 de 2008 presentó dieciocho formas en que el desplazamiento forzado afecta a las mujeres de manera diferenciada, específica y aguda, debido a su género. Algunas de ellas incluían la violencia intrafamiliar y comunitaria basada en el género; la violación de los derechos reproductivos; las barreras agravadas para acceder a la educación; los obstáculos agravados para acceder al empleo/entrar en el mercado laboral; la explotación en el trabajo doméstico, incluida la trata de personas; y las barreras agravadas para obtener la titularidad de las tierras. La Corte también identificó diez riesgos principales para las mujeres en el contexto del conflicto armado y el desplazamiento, entre ellos, violencia sexual, explotación sexual o abuso sexual; persecución, asesinato y desaparición forzada; y riesgo derivado de la desintegración de la red de apoyo social de la mujer. En respuesta, la Corte ordenó la creación de 13 programas adaptados a las necesidades más apremiantes de las mujeres, que incluyen, entre otros, Prevención de la Violencia Sexual contra las Mujeres; Prevención de la Violencia Intrafamiliar y Comunitaria; Apoyo a Mujeres Jefas de Hogar; Acceso a Oportunidades de Empleo y Prevención de la Explotación Doméstica y Laboral; y Apoyo Educativo para Mujeres de 15 Años y Más.
En el Auto 009 de 2015, en respuesta al uso sistemático de la violencia sexual contra las mujeres por parte de las facciones armadas (incluido el ejército) para monopolizar el control de las comunidades, la Corte ordenó al Ministerio de Educación que realizara campañas obligatorias de educación pública sobre la discriminación de género y la violencia de género, especialmente en las regiones donde se concentran las personas desplazadas. También ordenó capacitaciones para los militares colombianos sobre violencia sexual y dispuso proyectos de memoria, verdad y reconciliación a cargo de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas del Conflicto Armado, el Centro Nacional de Memoria Histórica y la Alta Comisionada para la Equidad de la Mujer. Para combatir el registro insuficiente generalizado de los crímenes de violencia sexual, la Corte también ordenó un diagnóstico integral sobre cómo la discriminación y la violencia estructural de género influyen en los medios de comunicación, la esfera económica, la vida social, cultural, productiva, educativa y otras áreas.
La falta de reconocimiento y contabilización de ciertos grupos por parte de los Estados aumenta las violaciones contra las poblaciones desplazadas. La Corte afirmó en el Auto 251 de 2008, al discutir la falta de recolección de datos oficiales por parte de los Estados en materia de discapacidad, que “como las personas con discapacidad no se ven, se presume que no están, y por lo tanto no se incluyen”. El grave registro insuficiente también afectó a los desplazados afrocolombianos. Algo similar ocurre con las experiencias de las mujeres indígenas desplazadas, que contaron a la Corte cómo tuvieron que luchar para ser reconocidas por el Estado, pero también para ser reconocidas como desplazadas y poder recibir ayuda.
De hecho, la documentación de la Corte de los problemas específicos que aquejan a la población desplazada ayuda a combatir la invisibilización de los pueblos indígenas con formas de vida amenazadas debido al desplazamiento. El Auto 004 de 2009 documenta cómo el desplazamiento está llevando al exterminio de las normas culturales de los pueblos indígenas relacionadas con sus territorios ancestrales, dado que se reubican en entornos urbanos donde no se habla su lengua, donde no pueden acceder a alimentos medicinales y tradicionales, y donde se ven obligados a realizar actividades -como el trabajo doméstico- que no son tradicionales de sus culturas. En respuesta a la urgencia de esta crisis, la Corte ordenó al gobierno que, en el plazo de seis meses, (1) ponga en marcha un programa para la Garantía de los Derechos de las Comunidades Indígenas Afectadas por el Desplazamiento, que debe incluir aspectos de prevención y mitigación de las numerosas afectaciones de derechos humanos sufridas; y (2) establezca medidas específicas de protección para todos los treinta grupos étnicos que se encuentran en riesgo de extinción, incluyendo la prevención del desplazamiento interno.
El Auto 005 de 2009 sostiene que los afrocolombianos desplazados, al igual que los indígenas, se encuentran en mayor riesgo de (1) la violación de la autonomía territorial; (2) la destrucción de territorios colectivos; (3) la violación de múltiples derechos humanos, como la soberanía territorial, el derecho a la participación, la autonomía, la identidad cultural, el desarrollo dentro de las aspiraciones culturales propias de la comunidad, la seguridad, la soberanía alimentaria y múltiples derechos civiles, políticos, sociales y culturales; (4) la exacerbación del racismo y la discriminación; y (5) la imposibilidad de hacer valer su derecho a la consulta y el consentimiento previos, libres e informados. En respuesta, el gobierno pudo diseñar soluciones específicas, incluyendo planes para: ayuda humanitaria inmediata, prevención del desplazamiento; reducción de la discriminación contra la población afrocolombiana; provisión de vivienda e ingresos a la población desplazada; protección y fortalecimiento del tejido social y cultural de las comunidades afrocolombianas; retorno de los afrocolombianos desplazados a su territorio. La Corte señaló que, debido a la discriminación estructural, muchas comunidades afrocolombianas en el momento del conflicto no poseían títulos de propiedad adecuados sobre sus tierras ocupadas colectivamente, lo que facilitó que facciones armadas y grupos ilegales con intereses económicos invadieran sus tierras y desplazaran por la fuerza a las comunidades originales. Del mismo modo, al intentar regresar a sus tierras, no pudieron reclamarlas oficialmente debido a su falta de titularidad.
Otro patrón importante que surgió durante los autos fue cómo el conflicto y el subsiguiente desplazamiento exacerbaban aún más las disparidades existentes en la sociedad colombiana antes del conflicto. Por ejemplo, en el Auto 092, la Corte realizó un importante análisis de por qué las mujeres -y las defensoras de derechos humanos- sufren de manera desproporcionada el conflicto armado y el desplazamiento. Las defensoras de derechos humanos son perseguidas y atacadas por su identidad de género y también por su papel de liderazgo y organización. En cuanto a su identidad de género, la violencia contra estas mujeres es una “estrategia para intimidar a los responsables, que toman los estereotipos machistas vigentes como una forma de imponer o justificar sus acciones”. En el caso de las defensoras, la Corte señala:
Su liderazgo es percibido por los actores armados como acciones que subvierten o fomentan el desconocimiento de los roles femeninos asignados a las mujeres en una sociedad patriarcal, en la que el prototipo de la “buena mujer” limita su intervención al ámbito privado, al trabajo doméstico, al cuidado de maridos, hijos e hijas y personas dependientes. Mientras las defensoras de derechos humanos desafían estos patrones patriarcales y los estereotipos de género ampliamente aceptados y discriminatorios, la persecución y las agresiones contra ellas se perpetran para mantener y reforzar los rasgos de violencia y discriminación estructural de género.
Este liderazgo, por tanto, amenaza el “monopolio de control” de las fuerzas armadas, ya que las mujeres defensoras de los derechos humanos son capaces de organizar grupos para resistir la violencia sistemática que aquellas infligen.
Como se señala en el Auto 006 de 2009, la discriminación existente basada en la discapacidad también se ve agravada en el contexto del desplazamiento, por ejemplo, mediante: la exclusión de la ayuda debido a los prejuicios estructurales de los funcionarios públicos; las barreras físicas y de transporte (así como los problemas de distancia) cuando se intenta acceder a los centros de ayuda; las barreras a la información y la comunicación relativas a los derechos legales; y la pérdida de la red de apoyo (ante el riesgo de abandono durante el desplazamiento).
La Corte no sólo vinculó el impacto desproporcionado del desplazamiento y el conflicto armado sobre grupos diferenciados con la discriminación estructural en sentido amplio, sino que también relacionó esta experiencia con el trato específico de los funcionarios públicos burocráticos con la denegación de ayuda. En numerosas ocasiones a lo largo de los distintos autos, la Corte ordenó la formación y educación de los funcionarios públicos de diversos organismos -desde las oficinas de otorgamiento de prestaciones hasta la fiscalía- en materia de atención informada sobre traumas y de desaprendizaje de prejuicios y sesgos clasistas, sexistas y racistas. Entre las áreas que preocupaban para su reparación mediante la formación se encontraban la exclusión de la ayuda debido a los prejuicios estructurales y la discriminación de los funcionarios públicos contra las personas con discapacidad; el trato degradante de los fiscales a las mujeres que intentan presentar demandas contra sus agresores; y la negativa de los funcionarios a reconocer el valor del trabajo de las defensoras de los derechos humanos, percibiendo en cambio su labor como un obstáculo para las instituciones gubernamentales.
La Corte adopta un enfoque interseccional. Como se mencionó anteriormente, la Corte observó cómo el papel de las defensoras de los derechos humanos en la resistencia a la violencia generada por el conflicto armado las ha convertido en blanco de la violencia por parte de varias facciones armadas, que ven el liderazgo de las mujeres como una amenaza para el statu quo patriarcal, así como para sus intereses en el conflicto. La Corte también aplicó este análisis al impacto desproporcionado del conflicto armado y el desplazamiento sobre las mujeres indígenas y afrocolombianas, así como sobre las mujeres con discapacidad. Por ejemplo, la Corte también determinó que las adolescentes indígenas experimentan un riesgo agravado de sufrir violencia sexual. Las estadísticas a las que hace referencia la Corte son estremecedoras:
- Entre 2002 y 2009 fueron asesinados más de mil indígenas, de los cuales el 15% eran mujeres y niñas.
- Entre 2008 y 2011, el 71% de los casos de violencia sexual de personas con discapacidad fueron contra niñas y mujeres.
- Entre 2007 y 2012, el 97% de los casos de violencia sexual contra personas con discapacidad fueron contra mujeres.
Se documentan impactos desproporcionados similares con respecto a los adolescentes indígenas y afrocolombianos en cuanto al acceso a la educación.
Debido a las diferentes experiencias y perspectivas ofrecidas por los distintos grupos objeto de los autos, para la Corte era importante incluir a las personas que estaban sufriendo el desplazamiento en la conversación sobre cómo dictar adecuadamente los remedios. De hecho, esto fue fundamental en las órdenes judiciales para el gobierno nacional en prácticamente todos los autos.
Más allá de la creación de programas a medida, el segundo tipo de remedio ordenado por la Corte fue declarativo. En el Auto 092, la Corte estableció dos imperativos constitucionales en relación con las mujeres desplazadas: (1) el desplazamiento forzado de las mujeres constituye una violación aguda de sus derechos que requiere la protección inmediata de las autoridades, y (2) la extensión automática de la ayuda humanitaria de emergencia a las mujeres desplazadas hasta que alcancen un estado de autosuficiencia, dignidad y estabilidad socioeconómica. Reconoció la doctrina del consentimiento libre, previo e informado para los pueblos indígenas y las comunidades tribales afrocolombianas en los Autos 004 y 005.
El último tipo de recurso fue la resolución de peticiones individuales presentadas por personas desplazadas. Esto incluyó 18.000 peticiones para bebés, niños, niñas y adolescentes, 600 peticiones de protección de mujeres desplazadas y 183 casos de crímenes sexuales cometidos durante el conflicto contra mujeres, entre otros.
