T-025 de 2004

La Corte Constitucional de Colombia (“la Corte”) utilizó sus poderes de revisión judicial para evaluar la situación de las personas desplazadas en Colombia. Alrededor de 1.150 grupos familiares presentaron demandas de tutela o protección ante sus respectivos municipios respecto del deber del Estado de protegerlos por su condición de personas desplazadas. Solicitaron ayuda, pero el Estado se la negó o la concedió por un período incompleto, alegando limitaciones presupuestarias.

La Corte esbozó su tarea en siete pasos: (1) resumir la línea jurisprudencial de la Corte en materia de derechos de la población desplazada; (2) examinar la respuesta estatal al fenómeno del desplazamiento interno; (3) estudiar la insuficiencia de recursos disponibles y su impacto en la implementación de la política pública; (4) constatar si dichas acciones y omisiones estatales constituyen un estado de cosas inconstitucional; (5) indicar los deberes constitucionales de las autoridades frente a las obligaciones de derechos humanos; (6) determinar los niveles mínimos de protección que deben garantizarse a la población desplazada; y (7) dictar órdenes sobre las acciones que deberán adoptar las diferentes autoridades para garantizar los derechos de la población desplazada.

En primer lugar, la Corte analizó los derechos de las personas desplazadas, consagrados en la Ley 387 de 1997, que “estableció un nivel de protección integral para los desplazados internos, y ordenó asegurar los recursos necesarios para cumplir con dicha atención integral”. Citando esta ley, la Corte rechazó el Decreto Estatal 2569, que establecía un nivel máximo fijo de recursos, argumentando que la ley establece que los recursos deben ser “integrales” en su protección. Además, la Corte rechazó el argumento de que las leyes de presupuesto podrían modificar el alcance de la Ley 387, al considerar que: 

Desde el punto de vista constitucional, es imperioso destinar el presupuesto necesario para que los derechos fundamentales de los desplazados tengan plena realización. La obligación constitucional del Estado de garantizar una protección adecuada a quienes por razón del desplazamiento forzado interno se encuentran en condiciones indignas de vida no puede ser aplazada indefinidamente. La jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado la prelación que tiene la asignación de recursos para atender a esta población y solucionar así la crisis social y humanitaria que representa este fenómeno. 

En segundo lugar, la Corte analizó la situación de los desplazados internos en el contexto de la acción estatal para mejorar su situación. La Corte encontró que en ese año (2004), el 92 % de las personas desplazadas tenía necesidades básicas insatisfechas, el 80 % de la población desplazada vivía en la pobreza, el 63,5 % tenía viviendas inseguras y el 49 % carecía de acceso a servicios públicos adecuados. En términos de educación, el 25 % de los niños desplazados entre 6 y 9 años no asistieron a la escuela y más de la mitad (54 %) de los jóvenes desplazados entre 10 y 25 años tampoco asistieron a la escuela. En términos de salud, las personas desplazadas tienen tasas de mortalidad seis veces más altas que el promedio nacional. La Corte consideró que el Estado carecía de créditos presupuestarios para mitigar esta crisis. Además, la Corte encontró que el Estado no había informado adecuadamente a las personas desplazadas sobre las diversas vías legales de reparación que podían ejercer y, en consecuencia, que las personas desplazadas no estaban involucradas en el proceso de los procedimientos de tutela, no los conocían, carecían de información sobre sus derechos y no sabían quiénes eran las autoridades pertinentes.

En tercer lugar, la Corte encontró que la insuficiencia de recursos impactó severamente la implementación de la política pública. Por ejemplo, a pesar de la recomendación de destinar 45.000 millones de pesos para 2001 y 161.000 millones de pesos para 2002, los recursos asignados para atender la situación de las personas desplazadas, sumaron 126.582 millones, lo que la Corte señala fue “un monto que es bastante inferior al requerido por los documentos antes mencionados”. La falta de financiación adecuada se agravó en 2003, cuando el dinero asignado se redujo en un 32 % en comparación con el año anterior.

En cuarto lugar, la Corte encontró claramente que la falta de financiación adecuada por parte del Estado para promover y proteger los derechos de las personas desplazadas creó un estado de cosas inconstitucional. Para tomar esta determinación, la Corte se basó en cinco factores: (1) la gravedad de la situación de violación de derechos constitucionales; (2) el elevado volumen de acciones de tutela presentadas por personas desplazadas; (3) la acumulación de evidencia proveniente del proceso de tutela, que confirma que la violación de derechos afecta a gran parte de la población desplazada, así como la falta de adopción de las soluciones requeridas por parte de las autoridades estatales; (4) la continuación de la violación de tales derechos no es imputable a una única entidad; y (5) las continuas violaciones de los derechos de las personas desplazadas se deben a factores estructurales. La Corte destacó que solo había encontrado un estado de cosas inconstitucional en otras siete ocasiones, donde las violaciones también fueron estructurales, continuas y afectaron a grandes sectores de la población. En un razonamiento similar, debido a que las acciones de tutela se habían convertido en un requisito previo para cualquier tipo de ayuda gubernamental a las personas desplazadas, las violaciones eran continuas y muchas entidades estaban contribuyendo a las violaciones en curso, este caso también merecía el estatus de “estado de cosas inconstitucional”.

En quinto lugar, el tribunal describió los deberes constitucionales de las autoridades estatales con respecto a las obligaciones internacionales de derechos humanos. La Corte enfatizó que el Pacto Internacional Económico, Social y Cultural (PIDESC) exige que los Estados diseñen e implementen políticas públicas que conduzcan a la realización progresiva de los derechos del Pacto, enfatizando que la inacción no es permisible; que los Estados deben utilizar “todos los medios apropiados”, incluidos no solo los legales, sino también los administrativos, financieros, educativos y sociales; y que las medidas deben estar dirigidas a promover el disfrute de los derechos, haciendo “pleno uso del máximo de recursos disponibles”.

En sexto lugar, la Corte concluyó que las autoridades estatales debían efectuar un ejercicio de ponderación y establecimiento de áreas prioritarias en las cuales se prestará atención oportuna y eficaz a las personas desplazadas. Si bien la Corte reconoció los desafíos en la coordinación de la ayuda de emergencia entre los diferentes territorios afectados y las limitaciones causadas por los recursos estatales limitados, identificó obligaciones positivas que siempre deben ser satisfechas por el Estado en relación con las personas desplazadas. El Estado tiene la obligación de garantizar los derechos mínimos de una persona desplazada a (1) la vida; (2) dignidad e integridad física, psicológica y moral; (3) familia y unidad familiar; (4) subsistencia básica y el derecho a un ingreso mínimo de subsistencia, que garantice el acceso seguro a alimentos y agua esenciales, refugio y vivienda básicos, ropa adecuada y servicios médicos y sanitarios esenciales; esto incluye ayuda humanitaria de emergencia y asistencia especial a personas no en condiciones de asumir su propia autosuficiencia, como niños, adultos mayores y mujeres cuidadoras; (5) el derecho a la salud; (6) protección contra prácticas discriminatorias basadas en la condición de desplazamiento; y (7) el derecho a la educación hasta los 15 años. La Corte también encontró que el Estado tenía el deber afirmativo de brindar apoyo en el restablecimiento y estabilización socioeconómica de una persona, identificando y abordando las condiciones específicas de cada persona o familia desplazada e incorporando respuestas a sus circunstancias en los planes de desarrollo nacional o territorial. Estas obligaciones no podrán retrasarse indebidamente. Finalmente, el Estado debe abstenerse de implementar o desarrollar políticas regresivas.

Al considerar que las acciones adoptadas por las autoridades del Estado para garantizar los derechos de la población desplazada y los recursos actualmente asignados para garantizar esos derechos no estaban acordes con la Constitución, la Corte encomendó al Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia (el Consejo) –órgano encargado de formular políticas y garantizar el presupuesto en relación con la población desplazada— de diseñar e implementar un plan de acción para superar la insuficiencia de recursos y las fallas en la capacidad institucional. El Consejo dispuso de dos meses para definir la dimensión del esfuerzo presupuestario necesario, así como para establecer cómo el Estado, las entidades territoriales y la cooperación internacional contribuirán a este esfuerzo. En caso de que el Consejo, al evaluar el esfuerzo presupuestario requerido y los mecanismos para procurar dichos recursos, encuentre que no es posible cumplir con los compromisos establecidos en la Política de Estado, podrá redefinir el compromiso del Estado. Dicha redefinición debe realizarse públicamente, ofrecer oportunidades suficientes para la participación de las personas desplazadas o sus representantes y estar justificada por razones específicas. Si la redefinición conduce a una reducción del alcance de los derechos de las personas desplazadas, las decisiones no podrán ser discriminatorias y deben ser temporales y condicionadas a un retorno futuro a la senda del avance progresivo de los derechos de las personas desplazadas.

En cuanto a las acciones de tutela individuales interpuestas por los demandantes por falta de respuesta institucional a las solicitudes de prestación de diversas ayudas a personas desplazadas, la Corte ordenó a los órganos administrativos pertinentes atender las solicitudes de ayuda, sin demora, siempre que los demandantes cumplan con la definición de persona desplazada según el artículo I de la Ley 387 de 1997.